El papel del Gobierno

Con un intervalo de una semana se han presentado públicamente tiempo atrás dos textos sobre regulación del derecho de huelga: un borrador de anteproyecto de ley orgánica de huelga, elaborado por el ministerio del ramo, y una propuesta de regulación del ejercicio del derecho de huelga en los servicios esenciales para la comunidad, redactada por las centrales sindicales UGT y CC OO con el asesoramiento de un grupo de expertos. Supongo que el hecho de haber formado parte de ese grupo no me priva de legitimidad para escribir este comentario, pero, en cualquier caso, creo conveniente advertirlo desde el principio.Las diferencias entre ambos textos son muchas, pero me limitaré a subrayar las dos más importantes, en cuanto que son de orden general, no de mero detalle. La primera es que mientras el texto gubernamental se refiere a todo tipo de huelgas -y también al cierre patronal y a los conflictos colectivos de intereses-, el texto sindical se limita a abordar la huelga en servicios esenciales. Y la segunda se refiere a la opción básica que se adopta en uno y otro texto para resolver el conflicto entre el derecho de los trabajadores a hacer huelga y el de los ciudadanos en cuanto potenciales usuarios de dichos servicios esenciales.

De manera global

Respecto a la primera cuestión, la posición ministerial cuenta, en teoría, con mejores argumentos: puestos a regular la huelga, vale más hacerlo de manera global y sistemática, acabando además con la antiestética supervivencia del preconstitucional Decreto-ley 17/1977. Sin embargo, los sindicatos siempre han recelado que, en la práctica, una nueva regulación de la huelga rompa en perjuicio suyo el equilibrio conseguido tras el saneamiento del decreto-ley de 1977 llevado a cabo por la jurisprudencia constitucional. Esos recelos se acentúan al comprobar que el fantasma de la nueva ley de huelga siempre se ha agitado en clave de respuesta ante un movimiento huelguístico importante: así aconteció a raíz de la huelga general del 14 de diciembre de 1988 y así ha vuelto a suceder ahora. Naturalmente, esos recelos sindicales solamente pueden disiparse colocando sobre la mesa un texto que no rompa aquel equilibrio básico. ¿Cumple esta función tranquilizadora el anteproyecto elaborado por el ministerio?A la vista de las reacciones sindicales producidas hasta ahora, parece claro que no. Y ello es bastante comprensible, aunque para explicar por qué lo es necesitaría un espacio del que aquí no dispongo. Bastará un botón de muestra. El Tribunal Constitucional dejó establecido, desde la célebre sentencia de 8 de abril de 1981 -hace justamente la friolera de 11 años-, que cuando el decreto-ley de 1977 califica determinadas huelgas como abusivas (por ejemplo, las de celo o reglamento), ello significa simplemente que sobre las mismas pesa una presunción de ilicitud que puede ser desmentida mediante la prueba en contrario que se articule por parte de los trabajadores. En cambio, el anteproyecto ministerial, en su artículo 8, dice que "en todo caso tendrán la consideración de abusivas las huelgas de celo o reglamento", sin posibilidad escapatoria. Además, al calificar todas las huelgas abusivas -que son definidas mediante una fórmula harto genérica y plagada de conceptos jurídicos indeterminados- como ilegales, produce una identificación automática entre dos conceptos, los de huelga ilegal y huelga abusiva, que antes estaban claramente separados, lo que permitía una graduación en la respuesta sancionadora frente a uno y otro tipo de huelgas.

La segunda cuestión es, sin duda, la que más preocupa a la generalidad de la opinión pública: ¿cómo dar cumplimiento al mandato del artículo 28.2 de la Constitución de hacer compatibles el ejercicio del derecho de huelga y el mantenimiento de los servicios esenciales para la comunidad? La respuesta a esa pregunta exige resolver básicamente dos puntos: determinar qué se entiende por "servicios esenciales para la comunidad" y decidir quién ha de fijar los "servicios mínimos" que los huelguistas están obligados a atender (obviamente, trabajando algunos de ellos) para garantizar el mantenimiento de aquellos servicios esenciales, partiendo de la base de que, como ha declarado el Tribunal Constitucional, mantenimiento no equivale a normal funcionamiento (sentencia 53/ 1986).

En el primer punto, la divergencia entre el texto ministerial y el sindical es enorme. Para el primero, son servicios esenciales "aquellos cuyo mantenimiento resulta necesario para garantizar el ejercicio y disfrute por parte de los ciudadanos de los derechos y bienes constitucionalmente protegidos". La fórmula es la más amplia de todas las imaginables. A su tenor, el derecho de huelga, que es un derecho fundamental según nuestra Constitución, deberá limitarse cuando afecte a derechos que no reciben esa calificación de fundamentales por la propia Constitución: por ejemplo, el derecho a la propiedad privada. Es cierto que la jurisprudencia constitucional ha utilizado, para conceptuar los servicios esenciales, la referencia a "derechos fundamentales, libertades públicas y bienes constitucionalmente protegidos"; pero incluso esa fórmula (que en todo caso es más restrictiva que la del anteproyecto al no incluir los derechos constitucionales ordinarios) no debe ser sacada de contexto, un contexto marcado por lo que el propio Tribunal Constitucional denomina concepto amplio de servicios esenciales: aquellas actividades "de las que derivan prestaciones vitales o necesarias para la vida de la comunidad".

Servicios esenciales

Pues bien, en este punto el texto sindical es mucho más preciso. Califica como servicios esenciales de la comunidad "los destinados a garantizar el contenido esencial de los derechos constitucionales a: la vida, la salud, la libertad personal, la seguridad, la libre circulación, la comunicación, la información, la tutela judicial efectiva y la educación". Fijados así con exactitud cuáles son los derechos constitucionales cuya colisión con el derecho de huelga ha de ser tomada en consideración para intentar compaginarlos, se mencionan una serie de sectores o actividades relacionadas con los mismos. Y ahí la lista es larga: hasta 15 sectores son mencionados, desde la sanidad hasta los servicios funerarios, desde el transporte público a los servicios de correos y comunicaciones, desde los servicios sociales dispensadores de prestaciones públicas hasta la Administración de justicia, desde el suministro de energía hasta los servicios informativos, etcétera. Una lista, por cierto, más larga y completa que la contenida en el anteproyecto ministerial. Aunque, en cualquier caso, ambas pueden considerarse simplemente ejemplificativas. Lo que importa es la definición precisa de los derechos constitucionales en presencia. Y, como digo, aquí es donde el texto sindical es, a mi juicio, claramente superior al del Ministerio de Trabajo.El otro elemento clave es el de la atribución de la competencia para fijar los servicios mínimos. El punto de partida hasta ahora era el siguiente: los fijaba la autoridad gubernativa, basándose en el artículo 10 del decreto-ley de 1977, y los sindicatos clamaban por la autorregulación, esto es, por fijarlos ellos mismos, bien al convocar la huelga, bien mediante el establecimiento previo de códigos de autorregulación. ¿Cuáles son ahora las posiciones de las partes?

Cabe decir que el anteproyecto ministerial es, en lo esencial, inmovilista: aunque se insta a la negociación entre empresas y sindicatos e incluso -en defecto de acuerdo- a la autorregulación sindical, la autoridad gubernativa se reserva la última palabra: si no le parece suficiente el acuerdo alcanzado o el procedimiento de autorregulación previsto, será la autoridad gubernativa la que "establecerá mediante norma de rango adecuado las medidas necesarias". Es decir, como hasta ahora: un sistema que, como todo el mundo reconoce, no ha dado buenos resultados debido precisamente a su unilateralidad.

Por el contrario, el texto sindical diseña un procedimiento de negociación entre los sindicatos y la autoridad administrativa que tenga encomendada la tutela del servicio en cuestión, y en caso de desacuerdo se prevé la intervención de unas comisiones de garantía -establecidas a nivel estatal y de comunidades autónomas- que puedan llegar a emanar, a petición de una sola de las partes, un laudo vinculante. Dichas comisiones de garantía estarían integradas por expertos en derecho de reconocido prestigio, designados por el Congreso y el Senado, o por el correspondiente órgano legislativo de las comunidades autónomas, por un periodo de cuatro años. Si se recuerda que, hasta hace muy poco tiempo, los sindicatos se aferraban exclusivamente a la consigna de la autorregulación, es evidente el enorme paso que han dado al postular un procedimiento basado en la negociación y el arbitraje neutral de un tercero.

Punto clave

Y es que ése es el punto nodal de todo este asunto. El Gobierno siempre ha entendido que él es un tercero y que por eso no puede ceder su responsabilidad última de fijar los servicios mínimos. Pero, en mi opinión, no es cierto que la autoridad gubernativa pueda ser considerada un tercero. En primer lugar, porque está, en la mayoría de las ocasiones, directamente involucrada en la propia gestión del servicio aunque sea a través de fórmulas jurídicas muy diversas. Y en segundo lugar, porque siendo éste un conflicto de derechos entre dos partes -los huelguistas y los usuarios- difícilmente se puede pretender reunir a la vez la condición de representante de una de las partes -los usuarios- y tercero imparcial. Por esa razón me parece que, también en este punto crucial, el texto de los sindicatos es más equilibrado que el del ministerio.