Historia y razones de una institución

Los compromisos adoptados en materia de establecimiento de límites temporales al desarrollo del proceso de unificación europea y la concreción de su integración formal, hacen inminente una aceleración en su construcción.Esto va a comportar la búsqueda de dimensiones más amplias tanto en los sectores de la economía real como financiera.

Para la banca, y muy especialmente para los bancos de propiedad pública, la nueva dimensión comporta sin duda la necesidad de adoptar estrategias de aproximación a Europa con una nueva óptica de tamaño y protagonismo a jugar en el sistema bancario europeo, pero también, una transformación profunda en su propio papel como instrumento de la política económica.

El análisis realizado por el profesor J. Revell en su informe Cambios en los bancos públicos de Europa occidental y sus implicaciones para España, pone de manifiesto, entre otros, dos hechos particularmente relevantes: en primer lugar, que los bancos públicos han tenido, históricamente, un considerable peso e importancia, que mantienen en el presente, en la práctica totalidad de los países de la Europa occidental; en segundo lugar, que, lejos de permanecer ajenos a los procesos de transformación experimentados por los distintos sistemas bancarios nacionales en los años recientes, los bancos públicos han sido sujetos de cambios de particular importancia en buen número de países.

Estos cambios en los bancos públicos han sido, en buena medida, similares a los experimentados por los del sector privado, pero, con la particularidad añadida de que están afectando al especial papel de instrumentos de política económica (objetivos sectoriales, plazos y mercados concretos, zonas geográficas, etcétera) jugado tradicionalmente por aquéllos.

En relación con el primero de los aspectos anteriores, el citado Informe Revell señala que, contrariamente a lo que a primera vista pudiera pensarse, la realidad demuestra la escasa voluntad de los gobiernos de ceder al sector privado el control de los grandes bancos públicos. Para encontrar una explicación a este hecho, en principio disonante con las tendencias privatizadoras que caracterizan la presente fase histórica, el informe repasa las razones que, en el pasado, dieron lugar a su origen así como los argumentos que en la actualidad pudieran justificar su continuidad. Éstas serían las razones fundamentales:

1. Mantener la soberanía nacional sobre partes significativas de un sector de importancia estratégica como es el bancario.

2. Contrarrestar las tendencias oligopolísticas de este sector, especialmente ante su concentración actual.

3. Asegurar en todo momento, y a toda la sociedad, el acceso al servicio público que presta la banca.

4. Tener un canal de distribución seguro para la financiación que se conceda en términos concesionales.

Vamos a repasar estas razones. Respecto a la primera, es evidente que la integración europea comporta cesiones de parcelas de soberanía nacional. Ello va a suponer que, a futuro, la discrecionalidad de los Estados para mantener el control nacional de entidades financieras resultará difícilmente sostenible, siendo a su vez poco probable que Europa pueda prescindir por mucho tiempo de la existencia de entidades financieras de auténtica dimensión europea, homologable a la que van alcanzando otros sectores económicos. Desde esta óptica, podría parecer poco coherente aferrarse a nacionalismos en la propiedad del capital de los bancos. Sin embargo, es perfectamente comprensible que, tal como está ocurriendo ya, los gobiernos de los países, en especial de los menos poderosos, tiendan al mantenimiento del control de los bancos públicos ante lo imprevisible o como baza de negociación.

Por otra parte, es igualmente cierto que, en la actualidad, la mayor parte de los sistemas bancarios de los países desarrollados está sujeta a una nueva oleada de concentración, pudiendo la misma conducir, al menos teóricamente, al dominio oligopolístico de los mercados. En sentido contrario, la actual fase de concentración viene acompañada por procesos de liberalización y desregulación que constituyen un antídoto a estas tendencias. En todo caso, y dado que en cada país el mercado de la banca comercial resulta de acceso difícil para nuevos competidores, parece, cuando menos, razonable el deseo de algunos gobiernos de contar con bancos públicos como instrumentos espoleadores de la competencia dentro de cada sistema financiero nacional.

El argumento en favor de la continuidad de los bancos públicos para asegurar a toda la sociedad el acceso al servicio que presta la banca tiene, posiblemente, una menor vigencia en la actualidad. Sin embargo, cuando dicho argumento se refiere a la cobertura de todo tipo de necesidades financieras, se hace dificil de contestar en la medida en que suele referirse a la aparición continua de nuevas demandas, conforme evoluciona la sociedad, cuya satisfacción podría no quedar plenamente garantizada en cada momento por la oferta privada.

Finalmente, el argumento de la necesidad de contar con un canal de distribución seguro para la financiación concesional, es el que se está viendo más cuestionado por el propio proceso de transformación que afecta a los bancos públicos en su papel de instrumentos de política económica.

En efecto, la más clara de las razones que ha permanecido hasta el presente y que ha hecho a los Estados mantener el control directo de entidades financieras, ha sido la de dicha utilización instrumental. Como señala Lindbeck, la propiedad pública de los bancos deriva de la política industrial de los gobiernos, entendida ésta como el conjunto de actuaciones políticas destinadas a afectar, ya sea los mecanismos generales de producción y distribución de los recursos, ya la asignación específica de los mismos a los sectores económicos a través de medios distintos a las políticas generales fiscal y monetaria, que actúan sobre los agregados macroeconómicos. Y es justamente en este campo donde se está dando el cambio profundo.

Fórmulas

Antes de continuar, conviene repasar siquiera brevemente, algunas de las fórmulas utilizadas por los Estados para dirigir el empleo de los recursos a los sectores económicos:1. El modelo más explícito ha descansado en el control de la propiedad, por parte del Estado, de la totalidad o la mayoría del sistema bancario. En este caso, la banca se convierte en un sector en el que el Estado interviene, a través de la gestión de las entidades, en la distribución de los recursos con sus propios criterios. Este modelo de intervencionismo en la dirección del crédito no ha precisado necesariamente de la estatalización del capital, habiéndose recurrido también a otras fórmulas diferentes que han asegurado efectos similares. Así, en el modelo español, los recursos depositados en la banca estuvieron, hasta recientemente, sujetos al control público a través de un sistema de coeficientes que llegó a alcanzar niveles que suponían en cierta medida la estatalización de facto.

2. Otra fórmula de dirigismo en la asignación de los recursos consiste en el mantenimiento de un pacto por el que los bancos privados y entidades mutualistas realizan un cierto papel instrumental, a cambio de determinadas compensaciones.

3. Ambas fórmulas pueden verse complementadas -y así ha ocurrido- con la utilización de vehículos específicos de propiedad pública, como los bancos de créditos especializados o las agencias o departamentos no bancarios dedicados al crédito concesional.

En este último caso, y aunque existen diversas modalidades, se produce una relación más directa entre la financiación concesional y los presupuestos estatales, mientras que en los demás el recurso al sistema bancario es, claramente, una fórmula extrapresupuestaria de subvenir los costes de la financiación de la política económica y, en definitiva, un sistema de redistribución de rentas paralelo a la política fiscal.

Movimientos

Sea cual fuere el mecanismo hasta ahora empleado, lo que es patente, como afirma Philip Molyneux, es que se están produciendo movimientos en la banca pública en la práctica totalidad de los países de la Europa continental, movimientos que evidencian enfoques coincidentes en su dirección. Se destacan entre éstos:1. Profundización de los bancos públicos en su actuación en términos de mercado, es decir, en libre competencia.

2. Búsqueda de mayor dimensión.

3. Mantenimiento del control estatal, acompañado de una privatización, más o menos amplia.

4. Apertura de la financiación concesional a todo el sistema e incorporación de los bancos públicos al régimen normativo general de aplicación mismo.

En un primer análisis de estos movimientos, puede afirmarse que los tres primeros -mayor actuación en términos de competencia, aumento de la dimensión y mantenimiento del control estatal- no tienen por qué comportar necesariamente cambio alguno en el papel instrumental de política económica. En efecto, cabría suponer que, sin modificarlo, se hubiese decidido dotarles de mayor capacidad para operar en mercado libre a gran escala, lo que ampliaría las posibilidades de autofinanciar su actividad concesional. Hasta cabría pensar que estas posibilidades así reforzadas podrían hacer más fácil una cierta opacidad en su funcionamiento, más difícilmente accesible, dados su diversidad y tamaño, a la creciente vigilancia y control comunitarios sobre las políticas de subvención.

Sin embargo, esta hipótesis de permanencia de su papel instrumental chocaría frontalmente tanto con la voluntad de privatización parcial como con la sujeción de los bancos públicos al régimen normativo general aplicable al conjunto del sistema. En nuestra opinión, la entrada de accionistas privadas debe implicar, más pronto o más tarde, la renuncia la instrumentalización de los bancos públicos. De lo contrario, las entidades públicas se encontrarían en inferioridad de condiciones frente a las privadas, y la privatización real se haría inviable en el medio y largo plazo. Asimismo, la sujeción de los bancos públicos a la normativa aplicable al conjunto del sistema demandada tanto por el principio de igualdad de oportunidades, básico en el mercado, como por la disciplina comunitaria implica, igualmente, restricciones determinantes a su instrumentalización.

A la vista de estos evidentes antagonismos, la pregunta básica a hacerse es: ¿hacia dónde va el futuro modelo de banca pública europea?

es presidente de Argentaria.