Subvenciones, presuestos y coordinación
La corresponsabilización fiscal de las comunidades autónomas junto con la mejora de las subvenciones generales, la reducción de la financiación subvencionada y la coordinación presupuestaria son, a juicio del autor, los elementos necesarios para una mejor financiación autonómica.
La reforma del sistema de financiación exigirá avanzar decididamente en algunas direcciones: en primer lugar, en la corresponsabilización fiscal de las comunidades autónomas; en segundo lugar, en la mejora de los sistemas de subvenciones de carácter general y propósitos igualatorios; en tercer lugar, en la reducción del peso de la financiación condicionada; en cuarto lugar, en la aplicación de mecanismos de coordinación de la política presupuestaria de las distintas administraciones públicas (AA PP). Para ello, podría inspirarle en unos, criterios básicos ampliamente aceptables:1. Los ingresos de los Gobiernos autonómicos deben estar directamente vinculados, en una .parte significativa, a los impuestos pagados por los ciudadanos residentes en el territorio (principio de responsabilidad fiscal).
2. El sistema impositivo y su administración debe poder ser aplicado de forma sustancialmente similar en toda España (principio de unidad del sistema impositivo).
3. La financiación de las distintas comunidades autónomas debe responder a un criterios básico de igualdad de recursos a igualdad de competencias (principio de igualdad).
4. La financiación de las competencias propias de las CC AA debe realizarse con financiación de carácter general, integrada por ingresos tributarios y subvenciones de carácter general (principio de autonomía finíanciera).
5. La existencia de distintos sistemas de financiación (común y foral) no debe conducir a situaciones de desigualdad, que incumplan lo previsto en el punto 3 (principio de no discriminación).
6. La política de reequilibrio territorial, que es competencia del Estado, debe realizarse con instrumentos financieros especí-' ficos para su aplicación efectiva (principio de solidaridad interterritorial).
7. La política de endeudamiento y de déficit público de las CC AA debe ser coordinada con las previsiones del Estado en esta materia (principio de coordinación presupuestaria entre las administraciones).
El desarrollo natural de estos principios conduce a un esquema relativamente simple. Una parte significativa de los ingresos de los Gobiernos autonómicos deben ser ingresos tributarios, con el fin de garantizar una vinculación territorial entre ingresos y gastos que consideramos imprescindible para evitar los efectos nocivos que genera una situación de excesiva dependencia financiera. Aunque estos ingresos tributarios podrían proceder de los rendimientos de un sistema impositivo propio de las CC AA, y la experiencia comparada ofrece buenos ejemplos en este sentido, en el caso español parece dificil que se pueda avanzar demasiado' por esta vía, tanto por las restricciones que impone el marco legal actual, como porque es razonable pensar que el sistema impositivo español es un sistema integrado y que los signos de los tiempos avanzan más bien hacia la integración que no hacia la fragmentación, de los sistemas impositivos. En consecuencia, la única forma viable de aumentar de forma efectiva el peso de los ingresos tributarios de las CC AA y de respetar la unidad básica del sistema impositivo, es asignándoles una parte del rendimiento de algún o algunos impuestos del Estado en su territorio.
Las alternativas realmente existentes son limitadas, y el IRPF tiene a mi juicio ventajas evidentes: Es un impuesto claramente perceptible, flexible, no trasladable y la experiencia comparada ofrece numerosos ejemplos de su utilización por los Gobiernos intermedios. Una reforma basada en este impuesto permitiría atribuir a los Gobiernos autonómicos un porcentaje de los rendimientos pagados por los Ciudadanos de la comunidad autónoma (calculados a partir de la cuota líquida), atribuirles responsabilidad normativa parcial para modificar, al alza o a la baja, este porcentaje, y podrían estudiarse fórmulas de participación en la administración tributaria a través de la Agencia Estatal Tributaria. Todo ello sin perjuicio, naturalmente, de que se pueda pensar en alternativas mixtas que vayan en la línea de jugar con distintos impuestos.
Evidentemente, cualquier diseño que suponga un cambio en los ingresos tributarios debe llevar también aparejado un cambio en las subvenciones de carácter general, con el fin, de evitar perjuicios para las CC AA de menor capacidad fiscal. Un sistema de financiación en el que los únicos ingresos autonómicos fueran ingresos tributarios no sería aceptable, porque beneficiaría a las CC AA con mayor capacidad fiscal y perjudicaría a las que tuvieran menos, que deberían enfrentarse a la alternativa o bien ¿le pedir un mayor esfuerzo a, sus ciudadanos- para poder prestar el mismo nivel de servicios que las otras CC AA, o bien de pedirles el mismo esfuerzo para prestar un menor nivel de servicios.
Es, pues, preciso conjugar un mayor papel de los ingresos tributarios con un principio de solidaridad, que exige que todas las CC AA, independientemente de su capacidad fiscal, puedan estar en igualdad de condiciones para prestar los servicios que tienen, encomendados. Esta es, precisamente, la función que tienen atribuidos los sistemas de subvenciones de nivelación: las CC AA que tienen más capacidad fiscal tienen menos subvenciones; y las que tienen menos capacidad fiscal tienen más subvenciones. Por esto, la segunda gran dirección en que habría que avanzar es la reforma del. sistema de subvenciones de carácter general (determinada vía PPI) para adaptarlo a esta situación.
Igualdad y redistribución
A mi parecer, el sistema de financiación debe perseguir un objetivo básico de igualdad: Todos los ciudadanos deben tener posibilidades de recibir un igual gasto per cápita, para atender servicios semejantes, con independencia del lugar donde residan. Este criterio de población -que es, cuanto menos, un buen punto de, partida para el cálculo de las necesidades podría sólo quedar matizado, si llegaran a alcanzarse acuerdos sobre algunos factores correctores que tengan en cuentan: a) el coste; b), los usuarios potenciales y c) el déficit de capital público inicial. Sin embargo, no resulta fácil alcanzar este acuerdo, porque para cada indicador existe siempre un contraindicador a punto, y las partes que intervienen en la negociación tienden a valorar las alternativas más en función, como es lógico, de sus intereses inmediatos que de su bondad técnica.
Hay que subrayar que este objetivo de igualdad por habitantes, necesariamente, redistributivo. Provoca flujos fiscales que redistribuyen regionalmente la renta en un sentido progresivo. Las regiones de mayor renta pagan más de lo que reciben, ya que pagan impuestos en proporción a su capacidad fiscal (que suele estar positivamente correlacionada con la renta) y reciben en proporción a la población. Las de menor renta, en cambio, reciben más de lo que pagan. Por contra, el sistema de financiación no debe ser concebido como un instrumento beligerantemente redistributivo. No puede fijarse como objetivo redistribuir los recursos de forma que las regiones de mayor renta resulten penalizadas en ingresos potenciales totales por habitante, porque si lo hiciera infringiría un elemental objetivo de igualdad.
A veces, por ejemplo, se produce la confusión de reclamar que en la distribución de los recursos destinados a las CC AA se utilice, como una variable relevante, la inversa de la renta per cápita. Es decir, que las CC AA de mayor nivel de renta tengan menos recursos por habitante que las de menor nivel de renta. Formulado en estos términos, este planteamiento resulta inaceptable. ¿Cómo el poder público podría plantearse discriminar del acceso a un servicio público universal, como la educación, la sanidad o las carreteras -que son los que prestan básicamente las CC AA-, a los ciudadanos de las CC AA de mayor nivel de renta?
El hecho de que en algunas CC AA pueda existir una mayor provisión privada en estos servicios no puede ser utilizado de .ninguna manera como un argumento en contra de esta tesis. La provisión privada puede haber suplido históricamente, en realidad, los déficit de la provisión pública. Y no sería aceptable una política que tendiera a perpetuar, en vez de corregir, esta situación. No es concebible que pueda pretenderse que los ciudadanos residentes en estas CC AA debieran pagar de sus bolsillos (con peajes o precios) -lo que, por otra parte, estaría sólo al alcance de los ciudadanos de renta alta-, lo que en otras CC AA es financiado, para ciudadanos que reúnen las mismas condiciones, por el sector público.
Defender otra cosa es romper la piedra angular del principio de solidaridad, que proclama que todas las CC AA deben estar en condiciones de ofrecer un mismo nivel de prestación de los servicios encomendados si realizan un mismo esfuerzo. Cuando se trata de hacer redistribución personal de la renta a través de las CC AA hay que ser muy cuidadosos, porque demasiado a menudo sus efectos no son los esperados, y el resultado es que sirve para beneficiar a los ciudadanos de renta alta de las regiones pobres.
