Solidaridad y autonomía
El sistema de financiación de las comunidades autónomas (CC AA), tal como fue diseñado en los estatutos de autonomía y en la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), en desarrollo de la Constitución, tenía como objetivo el logro, para la Hacienda pública de cada una de ellas, de una financiación que fuera a la vez autónoma, suficiente y solidaria.Lo primero que hay que recordar es que, cuando se habla de financiación de las CC AA, estamos hablando de financiar su Hacienda, es decir, los servicios públicos que sean competencia de esa comunidad. No se trata, por tanto, de políticas de desarrollo regional, que es cuestión diferente, aunque, por supuesto, relacionada con la Hacienda.
Condicionamientos
Empecemos por la solidaridad, tal como es requerida por la Constitución. Y empecemos por la solidaridad porque ésta condiciona profundamente el sistema de financiación que se elija. La solidaridad no es cuestión de limosnear el excedente del rico (aunque la limosna sea acción virtuosa; tampoco es cuestión de despreciarla). La solidaridad implica en este campo que la Hacienda de cada comunidad autónoma debe obtener los fondos suficientes para que los servicios públicos de su competencia no se presten a niveles de calidad y difusión inferiores a los mínimos que se establezcan para todas las CC AA. Los servicios de las CC AA pueden ser muy variados, pero, para entendernos, los que generan un gasto significativo son, en esencia, educación, sanidad, cultura y obras públicas de competencia autonómica. Por ello, los problemas más arduos de financiación se plantean, sobre todo, cuando han sido transferidas las competencias en sanidad y educación, lo que ocurre en algunas, no en todas las comunidades.
Para esa prestación de servicios, valorados según el criterio de la solidaridad, la financiación ha de ser suficiente y autónoma. Autónoma quiere decir que no dependa de la voluntad de otro. Para ello, nada mejor que asignar a las CC AA un campo tributarlo propio y exclusivo en el que otros organismos públicos no puedan meter baza. Pero, por un lado, los tributos con prestancia recaudatoria de un sistema moderno no admiten una fragmentación territorial de la gestión -sin grave perjuicio para su eficiencia y justicia -impuesto sobre el valor añadido (IVA), impuesto sobre la renta de las personas físicas (IRPF)-; por otro, numerosos tributos se resisten a esa fragmentación porque los acaban pagando, en medida no fácil de determinar, residentes de otras CC AA (todos los impuestos indirectos, por ejemplo, que se recaudan en origen), y finalmente, si se asignan los mismos tributos a diferentes CC AA, a igualdad de presión o de esfuerzo fiscal el fruto recaudatorio será muy dispar, pues éste depende de la riqueza gravada, y ya se sabe que la riqueza no está repartida territorialmente de modo homogéneo; de manera que, en tales condiciones, las CC AA de mayor producto interior bruto (PIB) por habitante obtendrían una cobertura del coste de los servicios muy superior a la que conseguirían las de menor PIB por habitante, es decir, las pobres.
De tal manera que en el supuesto de que la comunidad autónoma de mayor riqueza territorial obtuviera ingresos suficientes, con esos impuestos exclusivos, para atender dignamente sus servicios públicos, las demás no los obtendrían, y además no los obtendrían en grado diferente; por lo que, para cumplir con esa exigencia básica del principio de solidaridad, habría que complementar esa fuente de ingresos (tributos exclusivos) con otras, que además se atribuyeran en modo desigual, ya que desigual sería la insuficiencia financiera de cada comunidad.
Ingresos insuficientes
En el sistema de los estatutos y la LOFCA se optó por asignar a las CC AA impuestos que en ningún caso proporcionan ingresos suficientes para atender a los servicios transferidos, por lo que todas, aunque en medida desigual, han de recibir un complemento para que su financiación sea suficiente. Y se optó por esta solución porque se decidió transferir los impuestos cuya gestión fragmentada no ofrecía muy graves problemas, y éstos no dan para más. Y por otro motivo: entonces (1979) se estrenaba el IRPF, y el impuesto sobre el tráfico de las empresas (ITE) y la imposición indirecta se transformaban para dar paso al proceso que dio lugar mucho después (1986) al actual IVA y a los actuales impuestos especiales, por exigencia, entre otras cosas, de la Comunidad Europea.
Es cierto que ahora, con años de experiencia de esos dos impuestos básicos, y de los demás, se podría avanzar en el camino de atribuir más ingresos tributarios, en todo o en parte, a las CC AA. Pero, en cualquier caso, al menos para muchas de ellas, 'habría de subsistir la financiación complementaria no tributaria, so pena de la quiebra evidente del principio (constitucional) de solidaridad, bien por la vía del esfuerzo o presión fiscales mayores en las CC AA más pobres o del excedente recaudatorio de las CC AA más ricas, de modo que se acentuaría la diferencia en los niveles de prestación de servicios públicos (recuérdese: sanidad, educación, cultura, obras públicas).
El hecho es que hubo que buscar ese complemento no tributario qué permitiera la financiación suficiente de las Haciendas autonómicas; éste no podía ser otro que la participación en los ingresos del Estado.
Pero esa participación puede tomar formas muy variadas, cuyo mayor peligro es que la financiación suficiente dependa de la voluntad estatal, con lo que falla uno de los ingredientes básicos del sistema de financiación: su carácter autónomo. Por ello, había que eliminar las firmas más obvias de dominio financiero, como son las de la subvención voluntaria. De ahí que se establecieran unos mecanismos de participación en ingresos estatales en los que la determinación última de su cuantía quedara remitida a datos objetivos y, en última instancia, al consenso de las partes interesadas: Estado y comunidades autónomas.
Los datos objetivos eran los del coste de los servicios transferidos, su coste medio normal: eso es lo que había que financiar, en cada caso, entre impuestos transferidos y participación en los ingresos del Estado. El consenso se traducía en que la fijación del porcentaje de participación de cada comunidad autónoma en los ingresos del Estado requería (y requiere) su consentimiento. El porcentaje así fijado quedaba fijo por un periodo de tiempo (cinco años) que diluyera la presión estatal sobre las Haciendas de las CC AA, más débiles que la del Estado, procediéndose, al cabo de ese periodo, a una actualización igualmente negociada que tuviera en cuenta los nuevos datos de la realidad del Estado y de la comunidad autónoma. Ambas partes están forzadas a entenderse. La voluntad de ambas partes es necesaria para establecer la Financiación. Éste es, por lo demás, un principio básico del funcionamiento del Estado de las autonomías que el Estado se esfuerza, con demasiada frecuencia, en desconocer.
De este modo la financiación no es dependiente de la mera voluntad del Estado. Es una financiación que sigue siendo formalmente autónoma.
Fondo estatal
Junto a este mecanismo básico de financiación solidaria se desarrolló, de acuerdo con la Constitución, otro mecanismo de solidaridad Interterritorial: el Fondo de Compensación Interterritorial (FCI), fondo estatal cuya finalidad es la de atribuir fondos para invertir en las CC AA que tuvieran deficiencias específicas en las infraestructuras de los servicios públicos. El mecanismo básico de financiación debía proporcionar medios para cubrir el coste de explotación de los servicios y el de la inversión necesaria para mantenerlos en ese nivel mínimo imperativo para todos los territorios del país, incluida su natural expansión, por ejemplo, por razones demográficas. El FCI debía proporcionar una financiación de inversiones especialmente importantes donde hubiera deficiencias estructurales importantes.
El sistema comenzó a aplicarse sucesivamente a las diferentes CC AA que se fueron constituyendo, y en 1986, transcurrido el quinquenio de la fase provisional, se actualizaron los coeficientes de participación para el primer periodo del que se denomina sistema definitivo de financiación. Ahora concluye ese quinquenio y hay que negociar una nueva actualización. Con tal motivo, algunos parecen propugnar un nuevo sistema de financiación o una modificación de algo más que detalles del sistema actual. Todas las CC AA, en cualquier caso, parece que quieren más dinero del Estado.
