La liberalización del mercado agrícola

El éxito o el fracaso de las negociaciones de la Ronda de Uruguay pende en estos momentos de un hilo cuyos extremos sostienen, a ambos lados del Atlántico, los intereses agrícolas y los representantes políticos de Estados Unidos y la Comunidad Europea. Cuando se celebra la reunión de Bruselas, que debiera conducir al acuerdo final, las propuestas trabajosamente elaboradas por la Comisión y los ministros de Agricultura de la CE parecen inaceptables tanto para EE UU como para los 14 países exportadores de alimentos que se expresan conjuntamente a través del Grupo Cairns.La liberalización del comercio agrícola daría un fuerte impulso al comercio internacional y facilitaría la conclusión de acuerdos en otras áreas. Sin embargo, la agricultura constituye el segmento más protegido de las economías de mercado desarrolladas, y en sus 42 años de existencia el GATT no se ha mostrado capaz de modificar sustancialmente esta situación. Repetidamente, los aspectos relacionados con la agricultura han recibido un trato especial, ajeno a la disciplina emanada de otras normas del GATT. La razón de ello ha sido la preeminencia otorgada a sus programas de política agrícola por parte de los países desarrollados, ya que, en definitiva, la protección frente a la competencia exterior de que disfrutan los agricultores europeos, norteamericanos y japoneses no es sino el corolario de los objetivos de apoyo a los precios e ingresos agrícolas de las respectivas autoridades económicas. Es así como las partes negociadoras en la actual Ronda de Uruguay han acabado por reconocer que la raíz de los problemas no está en las políticas comerciales y los subsidios explícitos a la exportación per se, sino en las políticas agrarias internas que acaban haciéndolos necesarios. Por ello, en los últimos años, la OCDE ha popularizado el concepto de equivalentes de subsidios al productor, como medida global del apoyo implícito que la política agrícola proporciona al agricultor o al ganadero, expresada en porcentaje del valor de la producción. Se intenta medir la cuantía de los subsidios necesaria para compensar hipotéticamente al productor de la eliminación del conjunto de medidas de apoyo que hoy recibe por diversas vías (precios garantizados, ayudas directas, protección arancelaria y extraarancelaria, etcétera).

La Política Agraria Común (PAC) de la CE, al igual que las políticas agrícolas de EE UU y de Japón, constituye un mecanismo de transferencia de ingresos desde los consumidores y los contribuyentes hacia los agricultores. Podría argumentarse que el volumen de esta transferencia es algo que compete decidir a cada sociedad de acuerdo con sus; preferencias, del mismo modo que ocurre para otros gastos de redistribución de rentas corno el pago de pensiones y, en consecuencia, los europeos habrían optado por mantener una población agrícola mayor en términos relativos que otras áreas del mundo industrializado.

Redistribución de rentas

Sin embargo, lo que indudablemente sí forma parte del cálculo económico y no meramente político es la renta monetaria a que contribuyentes y consumidores deben renunciar para llevar a cabo la transferencia mencionada.. Si por cada ecu de más que recibe el agricultor europeo gracias a la PAC los no agricultores pierden uno y medio o dos, entonces es que el mecanismo de redistribución de rentas correspondiente es extremadamente ineficiente. Ésta es exactamente la situación, debido a las pérdidas de bienestar que impone al conjunto de la sociedad el encarecimiento de los productos alimenticios y el excesivo estímulo al uso de recursos productivos en el sector agrario, dada la posibilidad de abastecerse a precios sustancialmente menores en el mercado internacional. Este coste económico neto representa una pérdida anual cercana al 1% del PIB, y no debe confundirse con el coste presupuestario, que constituye un indicador más restringido, aunque posiblemente más acuciante para las autoridades políticas.

El acuerdo alcanzado por los países de la CE la noche del pasado 6 de noviembre, no constituye ningún cambio radical respecto a lo que ha venido siendo su postura a lo largo de las negociaciones: se trata de reducir la protección sin necesidad de comprometerse -y aquí aparece una diferencia fundamental de enfoque con EE UU y el Grupo Cairns- con una liberalización del comercio agrícola a medio plazo. En concreto, la Comunidad se muestra dispuesta a:

- Reducir el grado de apoyo implícito en sus políticas agrícolas en un 30%, utilizando como referencia una medida global de apoyo que es conceptualmente similar a los equivalentes de la OCDE antes mencionados.

- Reformar sus instrumentos de protección comercial exterior buscando su arancelización. Con ello trata de responder a las fuertes críticas suscitadas por sus tradicionales derechos variables a la importación, que aíslan efectivamente su mercado interior con fuertes perjuicios para los terceros países exportadores.

- Ajustar a la baja sus restituciones (subsidios) a la exportación.

La propuesta es más modesta de lo que pudiera parecer. En primer lugar, el porcentaje del 30% se ve reducido aproximadamente al 15%, debido a que todas las medidas puestas en marcha desde 1986 que hayan contribuido a rebajar la medida global de apoyo entonces vigente se computan a cuenta del cumplimiento de ese compromiso.

En segundo lugar, la arancelización, que en sí representa un progreso, ve limitados sus efectos porque, junto a un elemento de protección fijo que se calcula por diferencia entre unos precios de referencia internacionales para el periodo 1986-1988 y el precio interior garantizado comunitario en el mismo periodo (con un incremento del 10%), aparece un factor de corrección variable que parcialmente lo desvirtúa. La función de este último es compensar todas las fluctuaciones monetarias y algunas fluctuaciones de los precios de mercado con respecto a los precios de referencia. La creatividad de la burocracia de Bruselas se pone una vez más de relieve, intentando introducir en el GATT lo que de hecho representa una garantía de inmunidad en la protección comercial frente a la devaluación del tipo de cambio de las monedas de terceros países. Por otra parte, en la propuesta comunitaria la arancelización queda subordinada al reequilibrio, es decir, a que se le permita a la CE gravar con una tasa a la importación las semillas oleaginosas y una serie de productos como el gluten de maíz que compiten con los cereales en la alimentación del ganado.

Acuerdo reforma

La posición de Estados Unidos y del Grupo Cairns dista notablemente de la adoptada por la CE, hasta el punto de llevar al secretario norteamericano de Agricultura, Clayton Yeutter, a declarar el pasado día 13, que cualquier acuerdo de reforma de la agricultura mundial basado en la propuesta europea sería rechazado por el Congreso de Estados Unidos. No se trata solamente de que los negociadores norteamericanos hayan señalado que quieren un acuerdo de reducción del 90% en los subsidios a la exportación y del 75% en otras formas de apoyo agrícola. Discrepan también del enfoque comunitario en que no son favorables a compromisos de reducción en términos de apoyo global, por parecerles excesivamente imprecisos, y preferir en cambio la adopción de compromisos concretos en tres áreas: la reducción de los subsidios a la exportación, la garantía de un mayor acceso de las importaciones a los mercados y la reducción en el apoyo interno en términos de precios y subvenciones. La arancelización constituiría además un primer paso en la dirección de un desarme completo en la protección, que hoy se ve obstaculizado por la importancia que han adquirido las barreras no arancelarias al comercio agrícola.

Ante puntos de vista tan distintos, un acuerdo parece sumamente difícil, aunque sea muy deseable. Su ausencia podría dar lugar al inicio de una guerra comercial basada en la ampliación de las subvenciones a la exportación y a serias dificultades para concluir positivamente las negociaciones del GATT en los apartados no agrícolas. A la hora de sopesar políticamente los efectos de rebajar sustancialmente la protección a la agricultura europea, los representantes de la CE no deberían perder de vista que ésta no supone en la actualidad más allá del 7% del empleo total de la CE, ni del 25% de las exportaciones. Existe, además, la posibilidad de utilizar las medidas de apoyo directo a la renta de los agricultores de menor nivel de ingresos -separando así el objetivo de redistribución de rentas de sus consecuencias no deseadas en términos de aumento de la producción- y la polítlea regional como instrumentos que faciliten la transición hacia una política agrícola común más acorde con los intereses del conjunto de la sociedad. Por ello, no es solamente a los agricultores y a los ministros de Agricultura a quienes compete pronunciarse sobre el tema.