Hacia un mercado financiero único

La transformación que el sistema financiero español tendrá que sufrir, consecuencia de la adhesión a la Comunidad Europea y de las propias modificaciones que se producen en el seno de la CE, ha sido uno de los problemas que menos atención han recibido. La prioridad que exigían otros temas, como el agrícola o los presupuestarios, puede ser, según la autora, la causa que explique esta falta de análisis, que, sin embargo, es esencial para prepararse con posibilidades de éxito para el mercado único que se abrirá en el horizonte de 1992.

La incidencia de la adhesión de España a la Comunidad Europea (CE), en lo que atañe a la configuración y desarrollo del mercado financiero español, ha sido seguramente uno de los aspectos menos debatidos en los ya numerosos análisis sobre los efectos de la integración. La razón fundamental de esta menor atención -respecto a la envergadura de la discusión en materia de efectos agrícolas, industriales o presupuestarios- estriba en el escaso avance alcanzado hasta 1985 por el proceso comunitario en el ámbito de la libertad de movimientos de capital y de la libre prestación de servicios financieros; sin embargo, a partir de la redefinición de objetivos y de mecanismos de decisión derivada de la aprobación del acta única, las consecuencias de la pertenencia al espacio comunitario adquieren una importante dimensión financiera.En efecto, la profunda transformación de los mercados financieros a nivel mundial ha provocado un notable cambio de orientación en las instituciones comunitarias cuyos resultados más inmediatos distan mucho del escenario asumido por España en el momento de la firma del tratado de adhesión a la Comunidad Europea. En aquel momento los compromisos adquiridos en materia de movimiento de capitales y de armonización bancaria resultaban fácilmente asimilables dentro de los períodos transitorios establecidos.

Retrocediendo a la etapa de creación de la CE, el tratado de Roma consideraba la libertad de circulación de capitales como un aspecto auxiliar de la construcción comunitaria: en el artículo 67 se decía textualmente que los movimientos de capital "sólo deben ser liberalizados en la medida necesaria al buen funcionamiento del mercado común".

Del marco del tratado

El desarrollo de los principios recogidos en el tratado de Roma -no discriminación en razón de la nacionalidad de los agentes económicos, progresiva eliminación de trabas a la libre circulación de capitales- se tradujo en dos directivas, aprobadas en 1960 y 1962, en las que se clasificaban las operaciones de capital en razón del margen de control sobre las mismas reservado a los países miembros.

Tales directivas, que han constituido la única normativa comunitaria en esta materia hasta 1985, no sólo configuraban un reducido ámbito de liberalización, sino que además el frecuente recurso a derogaciones en los compromisos adquiridos ha desvirtuado su efectividad: en numerosas ocasiones varios países de la CE han invocado la necesidad de establecer mecanismos de control de cambios, dejando en suspenso la aplicación de las citadas directivas.

En cuanto a la libertad de establecimiento y de prestación de servicios financieros, de los principios recogidos en el tratado de Roma se deducía la conveniencia de supeditarla a la defensa de los derechos de los ahorradores.

El avance se realizaría mediante la armonización de las legislaciones nacionales y previo acuerdo unánime entre los países miembros.

Este planteamiento reveló pronto su escasa operatividad, dadas las profundas diferencias existentes en este campo entre las normativas vigentes en cada país y la creciente complejidad del proceso de toma de decisiones en un espacio comunitario cada vez más heterogéneo. Por otro lado, poco se podía avanzar en la liberalización del mercado de productos y servicios financieros sin un avance adecuado en la liberalización de los movimientos de capitales.

Así, hasta principios de la década de los ochenta, la única directiva relevante en este ámbito fue la denominada primera directiva de coordinación bancaria, aprobada en 1977 y todavía vigente. En la misma se establecen las condiciones mínimas exigibles para que una entidad de crédito de un país miembro pueda operar en el resto de la CE, prohibiendo expresamente el criterio de necesidad económica a la hora de conceder la autorización para el establecimiento.

Desde finales de la década de los setenta se asiste a la rápida transformación de los mercados financieros a nivel mundial, caracterizada básicamente por una creciente internacionalización y concentración de la actividad financiera -favorecida por las innovaciones tecnológicas generalizadas en el sector-, la progresiva desintermediación generada por el aumento de la financiación obtenida vía títulos negociables directamente emitidos por los prestatarios -la denominada securitización- y la tendencia a desaparecer la tradicional distinción entre las actuaciones de la banca comercial y la banca al por mayor, e incluso entre las de las entidades- de crédito y las del resto de las entidades financieras.

Las tendencias señaladas fuerzan, a su vez, un proceso generalizado de desregulación de la actividad financiera, en la medida que la reglamentación existente resulta absolutamente inadecuada en el nuevo contexto.

Sin embargo, se asiste al mismo tiempo al inicio de una nueva regulación, impulsada, entre otros, por organismos como la banca internacional de pagos -en la que están representados los bancos emisores-, preocupados por las consecuencias que sobre la efectiva operatividad de las políticas monetarias y sobre la estabilidad de la economía intemacional puede tener el actual funcionamiento de los mercados financieros.

Dentro de esta tendencia hacia una nueva reglamentación de la actividad financiera destaca la notable reorientación de las instituciones comunitarias. Si se exceptúan algunas iniciativas puntuales ya claramente en línea con esta reorientación -la directiva sobre vigilancia de las entidades de crédito sobre base consolidada, aprobada en 1983, por ejemplo- puede considerarse 1985 como fecha clave de esta nueva etapa.

la 'segunda directiva'

El Libro blanco para la consecución del mecado interior comunitario, presentado por la comisión de la Comunidad Europea en junio de 1985 y asumido posteriormente como programa de trabajo a partir de acta única, contiene un calendario de iniciativas legislativas en el que destacan las correspondientes al avance en materia de mercados financieros.

En este ámbito se abandona la exigencia de armonización previo acuerdo unánime, aceptándose la validez de decisiones tomadas por mayoría cualificada en el Consejo de Ministros de la CE, y se establecen como nuevos principios operativos los siguientes:

1. El reconocimiento mutuo, tanto de las técnicas de control y de gestión de las entidades de crédito como de los productos y servicios financieros, con la sola exigencia de proceder a una armonización de los elementos esenciales de las técnicas financieras. Naturalmente, el problema estriba en la inexistencia de una definición estricta de tales elementos esenciales -e incluso del término técnicas financieras.

2. El control y la supervisión de la actividad de las entidades de crédito por parte del país de origen de las mismas, en contraposición con el principio de control por parte del país en el que operan.

3. Un avance sustantivo en la liberalización de los movimientos de capitales, que se ha traducido ya en una ampliación de las categorías de operaciones totalmente liberalizadas -mediante la directiva sobre participaciones en fondos de inversión colectiva de 1985 y la directiva 86/ 566-, y en una mayor reticencia de las instituciones comunitarias a aceptar derogaciones temporales a la libre circulación de capitales por parte de los países miembros.

Entre las iniciativas legislativas cuyo desarrollo prevé el Libro blanco cabe destacar, en línea con el objeto de este artículo, la segunda directiva de coordinación bancaria, en fase muy avanzada de elaboración por parte de la comisión. La propuesta definitiva podría -según las previsiones actuales- aprobarse durante los primeros meses de 1988 y ser objeto de debate para su efectiva adopción por parte del Consejo de Ministros durante 1989; este calendario podría acortarse sí, como parece, existe suficiente consenso a nivel político sobre el contenido de la futura directiva.

El esquema de la propuesta de directiva, elaborado por la dirección general XV de la comisión, contempla la aplicación de la misma a las entidades de crédito, definiendo las mismas con un criterio análogo al ya recogido en el anteproyecto español de ley sobre disciplina y sanciones en el ámbito de la actividad bancaria.

Quedan incluidas en esta definición tanto las entidades que conceden financiación con cargo a depósitos como aquellas que se financian con cargo a otros fondos reembolsables, ampliándose así sustancialmente las entidades afectadas en relación con la definición más restrictiva utilizada en la primera directiva de coordinación bancaria.

Tras establecer algunas condiciones mínimas a exigir a las entidades originarias de un país miembro que actúen en otro país de la CE -tales como un importe mínimo de fondos propios, la probada honorabilidad de sus gestores y el conocimiento detallado de sus principales accionistas-, el proyecto de directiva contemplará el principio del reconocimiento mutuo mediante la posibilidad de ejercer en cualquier país de la comunidad las técnicas financieras autorizadas por la legislación de al menos uno de los países miembros.

En un anexo se enumeran las operaciones que deben considerarse técnicas financieras a efectos de esta futura norma, incluyendo en la misma la práctica totalidad de la actual gama de productos y servicios financieros ofertada por las entidades de crédito.

Con anterioridad a la aprobación de esta directiva comunitaria, el calendario establecido en el Libro blanco prevé que se complete la adopción de varias normas de coordinación y armonización -en materia de cuentas anuales, sistemas de garantía de depósitos y control de grandes riesgos se han aprobado ya incluso las correspondientes directivas y recomendaciones-

Es probable, asimismo, que el Consejo de Ministros de la Comunidad Económica discuta dentro de unos meses la propuesta de directiva sobre liberalización en el ámbito específico del crédito hipotecario.

Nueva regulación

En síntesis, la nueva regulación en materia financiera hacia la que parece encaminarse la CE configurará un mercado con una diferenciación a nivel nacional cada vez menor, con consecuencias difícilmente previsibles en cuanto al control de las variables monetarias y financieras.

En efecto, en la medida que se parte de un nivel de desarrollo de las instituciones financieras y de una legislación muy diferente en cada país miembro, el resultado final dependerá en gran medida de la efectiva armonización de los denominados elementos esenciales de las técnicas financieras y sobre todo del umbral mínimo de dicha armonización.

En cualquier caso, cabe prever que el proceso descrito puede llevar a la generalización de las técnicas aplicadas por las. entidades actualmente más competitivas, con capacidad real de actuar fuera de las fronteras de su país de origen.