Un significativo paso adelante

Transcurridos más de siete años desde que se aprobaron los primeros estatutos de autonomía, la cuestión (le la financiación aparece en el centro del proceso autonómico, como un reto de Estado decisivo que está poniendo a prueba la capacidad y la voluntad real de las fuerzas políticas de transformar un Estado tradicionalmente centralista en un Estado autonómico, respetuoso con la voluntad de autogobierno de los territorios que lo integran y superador de los viejos contenciosos históricos.Un balance riguroso del proceso autonómico pondría de relieve que en algunos aspectos se ha dado actualmente un gran paso adelante.

Los Gobiernos autonómicos, ayer inexistentes, son hoy una realidad político-administrativa con un peso cierto en el sector público español. Procesos que en otros países han requerido décadas para completarse, aquí se han materializado de una forma rápida.

Y aunque no debiera caerse en la tentación de la autocomplacencia -porque el reequilibrio del peso entre los niveles de gobierno aún debe continuar, y se debe prestar una mayor atención a los Gobiernos locales- es de justicia resaltar que el actual proceso autonómico muestra un balance favorable desde esta perspectiva.

Sin embargo, es sabido que de poco sirven las competencias si no existen recursos para financiarías; y que poco valor tiene la autonomía política si la decisión última sobre el destino de estos los recursos no corresponde al Gobierno autonómico sino al Gobierno central.

La cuestión de la financiación es, pues, decisiva.

Es preciso reconocer sin ambigüedades que, por una serie de razones, el sistema de la etapa transitoria ha mostrado defectos muy graves. Comunidades autónomas con niveles similares de competencias disponen de niveles de ingresos acusadamente dispares, con diferencias en ingresos per cápita de 1 a 1,5 (y de1 a 3 si se considera a las comunidades forales).

Entre las del 143, las diferencias van de 1 a 3. Por otra parte, el Gobierno central ha tratado de mantener todo tipo de mecanismos de control sobre el gasto de los diferentes Gobiernos autonómicos.

En la actualidad, un 85% de los ingresos de éstos tienen forma de subvenciones procedentes del Gobierno central, y más de un 50%, de subvenciones condicionadas. Además, cuantas más competencias tienen los gobiernos autonómicos, mayor es su dependencia financiera: Cataluña y Andalucía padecen un mayor control que las demás CC AA de¡ 15 1; y éstas que las del 143.

Un factor de inestabilidad

Estos problemas son defectos graves que cuestionan por sí mismos la validez del sistema de financiación, y las limitaciones se han traducido -mucho más allá de los estrictos problemas técnicos- en auténticos problemas políticos: la falta de autonomía financiera de las comunidades autónomas ha impedido el correcto ejercicio de la autonomía política; la falta de transparencia en las relaciones fiscales ha dificultado el normal funcionamiento de los mecanismos de responsabilización democrática y ha propiciado, a veces, actitudes reivíndicativas y de agravio entre las propias autonomías; la negociación anual, poco institucionalizada y objetivada, ha convertido en enormemente rentable el conflicto permanente y ha introducido un mecanismo de traslación de responsabilidades...

El fallo del sistema de financiación se ha convertido, en definitiva, en un factor de inestabilidad capaz de hacer tambalear e invalidar la esencia misma del actual proceso autonómico en España.

En este contexto se ha abordado la revisión, que además era preceptiva desde una perspectiva legal, y hay que subrayar, ante todo, que resulta encomiable el esfuerzo de racionalización técnica realizado por el Ministerio de Economía y Hacienda (y en especial por la Secretaría de Estado de Hacienda).

En medio de un fuego cruzado de intereses contrapuestos, ha tratado de objetivar el tema, aislar los problemas, analizarlos y ofrecer propuestas operativas. A partir de ese punto, tras un largo proceso de negociación, se ha alcanzado un acuerdo satisfactorio.

La propuesta final merece una valoración positiva en distintos aspectos: supone un incremento del volumen global de financiación de las comunidades autónomas; permite reducir los actuales niveles de desigualdad en ingresos por habitante al dar un peso apreciable a la población entre los parámetros utilizados para calcular el porcentaje de participación; permite mejorar ligeramente la autonomía del gasto, al canalizar hacia la financiación de carácter general parte del Fondo de Compensación Interterritorial y de las subvenciones; ofrece un notable automatismo para el cálculo del porcentaje de participación.

Supone, en general, un paso adelante significativo en la corrección de uno de los dos grandes problemas: la existencia de fuertes desniveles en los ingresos per cápita de las distintas comunidades autónomas.

Persisten, sin embargo, otros grandes problemas a superar en el futuro.

En primer lugar, aún se producen acusadas diferencias entre el sistema general y el de conciertos. Las comunidades de régimen foral siguen disfrutando de un volumen de ingresos privilegiado. Respetando la existencia del sistema de conciertos, debería tenderse a la introducción de mecanismos de nivelación que concernieran a todas las comunidades autonómicas.

Dependencia financiera

En segundo lugar, la dependencia financiera de los Gobiernos autonómicos respecto al central sigue siendo muy fuerte, pues prácticamente no se ha avanzado nada en esta dirección. En el futuro habrá que abordar la corrección de estas cuestiones. Pero la dirección emprendida es acertada.

El paso que se ha dado se ha encaminado en la dirección apropiada si se parte de una consideración básica: el acuerdo alcanzado supone un punto de partida, no un punto de llegada. Hay que ser, pues, conscientes de este hecho para seguir avanzando enla solución de los problemas aún pendientes, teniendo en cuenta que desde una perspectiva histórica lo que resulta relevante es la claridad de los objetivos y la dirección del proceso, más incluso que el ritmo que éste pueda tener, y que en otras partes se ha tardado décadas en consolidar situaciones que ahora, desde nuestra perspectiva, parecen envidiables.

Una consideración final. Desde Cataluña el proceso de revisión del sistema de financiación arroja también un saldo favorable, porque ha puesto de manifiesto que cuando se produce una coincidencia básica de criterios entre las fuerzas políticas catalanas y se adopta desde ahí una política rigurosa de negociación y diálogo con el Gobierno central, evitando gestos declamatorios e intentos de capitalización partidista, los resultados son positivos para el autogobierno. de Cataluña. Tal vez no permitan una rentabilización óptirna para ninguna fuerza política, pero en cambio fortalecen el conjunto de la autonomía.

Ello contrasta con lo que ocurre cuando se trata de explotar la frustración, y de ahondar las diferencias entre fuerzas políticas catalanas, porque éstas se acaban neutralizando mutuamente y se debilita la capacidad negociadora.

La culminación satisfactoria de esta fase decisiva de la reforma del sistema de financiación es, pues, un buen punto de referencia para que pueda proporcionarse un nuevo impulso al proceso autonómico.

Este impulso es necesario para confirmar que se está en el buen camino y para consolidar todo lo que de positivo se ha hecho. Y debería tenerse presente, al iniciar esta nueva etapa, que un objetivo fundamental, que ha ido quedando relegado, es dar el tratamiento preciso a los gobiernos locales y su financiación en el Estado de las Autonomías.