El referéndumm sobre la Alianza Atlántica/ 1

He sido y continúo siendo independiente de toda disciplina de partido. Independencia que nunca fue ni es ahora agnosticismo. No renuncio al derecho de tener preferencias políticas personales, pero me impongo el deber, pienso que por tradición profesional, de intentar la objetividad posible matizando mis preferencias con la comprensión y el respeto a las ajenas.1. Referéndum y plebiscito.- Lo que en principio, y según la doctrina constitucional clásica, distingue el referéndum del plebiscito es que en aquél la consulta popular versa sobre un texto normativo articula do en forma de ley, mientras que el plebiscito supone el pronuncia miento popular sobre una propuesta política no formulada normativamente. En el primer caso se apela al pueblo como legislador extra ordinario en tanto titular supremo de todos los poderes; en el segundo se le convoca como sujeto del poder constituyente. Esta diferencia doctrinal no es fácil de verificar en la práctica, porque una ley puede contener decisiones políticas de mucha importancia y, a su vez, el plebiscito puede no contenerlas de la misma entidad.

Semejante imprecisión ha influido en que la vigencia, incluso doctrinal, de la distinción se encuentre hoy relativizada y en que los textos constitucionales contemporáneos hayan renunciado a dogmatizar la distinción. Hay además otro motivo: la explicable resistencia a utilizar el témino de plebiscito por la reiteración con que -tergiversando su verdadera naturaleza- se ha utilizado como instrumento de dictaduras y totalitarismos. No tiene sentido apelar a un pueblo privado de libertades, incluida la de discutir sobre lo que se le consulta, y al que no se considera titular del poder constituyente. El simple título de súbdito no justifica la consulta.

2. Parlamento y referéndum.- Se ha dicho y repetido. que cuando existe acuerdo parlamentario en una cuestión constituye un menosprecio innecesario a la representación popular convocar consulta directa sobre el mismo tema. Entiendo que tal postura no tiene justificación doctrinal ni constitucional. No tiene justificación doctrinal: por razones históricas muy específicas, desde la posguerra de 1918 se generalizó en Europa el uso de este tipo de consultas, basándose en la idea de que el pueblo, como legislador extraordinario y sujeto del poder constituyente, podía o tenía -según el carácter precieptivo o discrecional de la consulta- que pronunciarse sobre acuerdos o decisiones del Parlamento.

En el origen y desarrollo del referéndum jugó de manera importante la posibilidad de utilizarlo para resolver conflictos entre el legislativo y el Ejecutivo que a veces acarreaban la disolución del Parlamento. La institución del referéndum era pieza clave del llamado parlamentarismo racionalizado, aún vigente, como superador del parlamentarismo clásico, inspirado enel dogma más que discutible de la llamada soberanía del Parlamento. Impugnar en general y por principio el referéndum basándose en la soberanía parlamentaria responde a concepciones anacrónicas y superadas desde hace más de 70 años. Es curioso que Margaret Thatcher, con ocasión del referéndum inglés convocado por Wilson, se declaró en principio contraria con argumentos que ahora vemos repetidos aquí, pero no llegó a récomendar la abstención de los conservadores.

La postura aludida no tiene tampoco justificación constitucio nal española, porque nuestra ley fundamental admite diversas clases de referendos, y en algunos de ellos -el que se utiliza en el proce dimiento de reforma constitucional- el pueblo puede ser llamado a decidir una vez aprobada la reforma por las Cortes en la hipótesis del artículo 167 y ha de pronunciarse necesariamente en la que contempla el 168. En el referéndum consultivo no está prevista una decisión anterior a las Cortes; pero tampoco se imposibilita, la consulta por el hecho de que se haya producido.

Tampoco hay que olvidar que en el acuerdo del Congreso en el año 1981, tomado por mayoría simple, no se explicitaba la incorporación de España al dispositivo militar de la Alianza; no se preconizaba la nuclearización de España ni se asentía formalmente al mantenimiento de los actuales efectivos norteamericanos en nuestro suelo. Y en el que por casi unanirrádad adoptó el Congreso el 27 de diciembre del pasado año -hace poco más de un mes- sí se incluía la no nuclearización y las negociaciones para conseguir una menor presencia de fuerzas de EE UU. Respecto a la no inclusión de España en el dispositivo militar de la Alianza, parecía implícito en el contexto del debate, al ser derrotadas previamente dos mociones: una de los reformistas, que la mencionaba, pero la posponía, y otra de los populares, que parecía propiciarla sólo perifrásticamente, al manifestar el deseo de mantenemos en la Alianza e "impulsar su participación en ella", pero sin mencionarla.

Las modificaciones temerosas

3. El articulo 92 y la vinculación de la consulta.- No es el artículo 92 de la Constitución, que establece el referéndum consultivo, uno de los mejor redactados de nuestro texto'político fundamental. Y probablemente a causa de las modificaciones temerosas y un tanto apresuradas que sufrió la redacción inicial. No obstante la imprecisión y ambigüedad del artículo vigente en determinados matices, quedan claras sus líneas generales. Y no deja de ser interesante recordar que en el Congreso las mayor crítica a los referendos previstos en la redacción primitiva provinieron del sector más izquierdista de la Cámara, y la más firme defensa de los mismos y de las iniciativas y consultas populares fue esgrimida por la derecha.

El referéndum consultivo no tiene demasiados antecedentes en derecho comparado, pero sí los suficientes para no considerar su existencia española como excepcional en Europa. En bastantes ocasiones, sobre todo en Escandinavia, se usa el referéndum con carácter consultivo, sin que esté precrito en el texto de la Constitución (salvo en Suecia, que está previsto en el artículo 4 del, capítulo 8). Así ocurrió en Gran Bretaña con el referéndum de 1975, tras el que Margaret Thatcher formó un comité de su partido para que se pionunciara sobre si el referéndum como institución era rechazable o no; el dictamen admitía la institución, realizada a propuesta del jefe de Gobierno con el consentimiento de ambas cámaras; más o menos como prevé nuestro artículo 92.

Parece claro tradicionalmente que la prácticá usual de los e erendos no exige en principio, para su validez, ningún porcentaje determinado de participación, lo que se comprueba en la mayoría de los datos extranjeros. Por lo que respecta al número de votos afirmativos exigibles para que el referéndum produzca un resultado positivo, se suele considerar suficiente la mayoría relativa, o sea, el mayor número de votos, entendiendo como tales la suma de los síes y de los noes. Los que se abstengan han manifestado, al no oponerse, una indiferencia afirmativa que potencia el número de síes, aunque no cuantifique esta respuesta. Salvo en el caso del artículo 151 -1 de la Constitución, que se réfiere a un referéndum regional, nuestra Constitución y nuestra doctrina parecen acoger esta interpretación, avalada por destacados especialistas españoles y de otros países (Butler y Ranney: Referendums: a comparative study).

Desde el punto de vista formal, el referéndum consultivo no es directa y necesariamente vinculante. Esa conclusión inicial y formal no se desprende del hecho de que sea o no sea potestativo el convocarlo, puesto que hay referendos no obligatorios que vinculan, sino de su cualificación de consultivo. Pero si en el plano jurídico formal no vincula de manera automática, desde una perspectiva política y real es inevitable que en un sistema democrático el resultado de la consulta popular determine la posterior decisión concorde con el misino. Wilson declaró antes de celebrarse el referéndum inglés, de 1975 que, no obstante su naturaleza consultiva, consideraría su resultado como un mandato. Esto es lo usual, aunque hay excepciones, como Dinamarca en 1953 y Suecia en 1955.

¿Cuál es el alcance de la vinculación? ¿A qué es a lo que moral y políticamente obliga la convocatoria? Pienso que la contestación es clara: a ratificar o rectificar la decisión consultada. Nada menos que a eso, pero a eso nada más. Ello no obstante -podría ocurrir que el órgano proponente considerara conveniente dar a la consulta efectos que trasciendan del cumplimiento concreto de lo que. la consulta formula-, es cosa que bajo su responsabilidad política corresponde al Gobierno. Impugnar el referéndum aduciendo que un Gobierno lo plantea como plebiscito y propugnar que sus efectos tengan el mismo alcance que si lo fuera no me parece un buen ejemplo de congruencia.

4. La capacidad decisoria del pueblo.- Puede haber razones respetables para considerar im procedente un referéndum, pero pienso que entre ellas es difícil admitir la basada en que por la trascendencia y complejidad del asunto que se consulta es inapropiado que el pueblo se pronuncie, por carecer del nivel suficiente de conocimiento para ello. Es un argumento más que dudoso desde la óptica auténticamente democrática y muy próximo a la del despotismo ilustrado. Pensando así, ni siquiera sería admisible el ejercicio del sufragio universal para unas elecciones generales, pues tampoco es de masiado simple decidir sobre las opciones electorales que se ofrecen en los programas y proyectos de los partidos políticos, que hoy, lógicamente, incluyen temas y cuestiones de indudable trascen dencia y complejidad.

Razonamiento y pasión

La aprobación de una Constitución y la intervención directa del pueblo en algunos supuestos del procedimiento de forma no parece asunto baladí ni demasiado elemental para la totalidad del cuerpo electoral. Es misión de los partidos y otras instancias sociales aleccionar lo más adecuadamente posible al pueblo antes de que éste tome sus decisiones. Las normas vigentes sobre el referénáum conceden plazos, márgenes y garantías para que se cumpla esa misión; es de esperar y de desear que se asuma con rigor y suficientemente, primando el razonamiento sobre la pasión deformadora.

El pueblo, y aún más cuando tiene cierto grado de madurez -no ciertamente pequeña ya en el español-, posee capacidad bastante para captar con plena consciencia el significado esencial de sus respuestas. Lo que se le pide, sea cual fuere la naturaleza de la consulta o del requerimiento, es un juicio global sobre las opciones ofrecidas, y no un conocimiento técnico pormenorizado y preciso de los entresijos de la cuestión. Sin admitirlo así, no hay posibilidad de democracia.