Los pactos autonómicos, una tormenta que ha quedado en nube de dos veranos

La LOAPA (ley orgánica de Armonización del Proceso Autonómico) fue presentada como la es trella de los acuerdos, suscritos a partir de los informes que elaboraron los expertos que encabezaba el profesor Eduardo García de Enterría. No obstante, la ley armonizadora no era el único proyecto importante contenido en los pactos. Otros apartados suscitaron también la polémica, el enfado de los partidos nacionalistas.La LOAPA quedó desmantela da el 9 de agosto de 1983, en una sentencia del Tribunal Constitucional que invalidaba 14 de sus 38 artículos y que además le retiraba la categoría de orgánica y armonizadora que le habría permitido su perponerse a los Estatutos de Autonomía y a las disposiciones normativas de los arlamentos autónomos. Así quedaba resuelta esa polémica.

Las consecuencias del fallo del tribunal encargado de interpretar la Constitución sirvieron también para acallar otras protestas de quienes siempre desearon una diferencia clara entre las comunidades que accedieron a su autono mía mediante la vía rápida del artículo 151 de la Constitución y las que siguieron el camino lento del artículo 143. En efecto, la sentencia sobre la LOAPA acrecentó las diferencias que de hecho ya existían, y terminó con cualquier intento de igualar los procesos autonómicos.

Ello se debe a que, cuando la ley armonizadora todavía no había sufrido los recortes del Tribunal Constitucional, su contenido fue introduciéndose paulatinamente en los Estatutos de autonomía que aún no estaban aprobados -los del 143- y en los acuerdos de sus comisiones mixtas de transferencias. Los parlamentarios de esas, regiones lo aceptaron como parte del espíritu de los pactos y porque imaginaban que tarde o temprano, una vez aprobada la LOAPA, su texto iba a afectarles de todas formas.

Se equivocaban. Tras ser declarada la inconstitucionalidad de la ley, las regiones de la vía lenta se quedaron con la LOAPA reflejada en sus propias normas estatutarias, mientras que las de la vía rápida ya no se iban a ver afectadas por las imposiciones del texto legal, al perder éste su categoría de armonizador y orgánico.

Ritmos diferenciados

Por ejemplo, el artículo 23 de la LOAPA señalaba que "los reales decretos de transferencias de servicios que aprueben las propuestas de las comisiones mixtas tendrán por objeto bloques materiales y orgánicos completos ( ... )". Esa norma de ir recibiendo los traspasos con la obligación de que se efectúen por bloques, declarada inconstitucional, está recogida, sin embargo, en la mayoría de los estatutos aprobados por la vía del artículo 143. Otro ejemplo es el artículo 24 de la antigua LOAPA, igualmente inconstitucional pero cuyo contenido se ha venido aplicando merced a los acuerdos de las comisiones mixtas. Ese precepto señalaba que la efectividad de las transferencias se producirá el 1 de enero y el 1 de julio de cada ejercicio económico. La sentencia explicaba que estas y otras normas similares contenidas en el texto no pueden ser impuestas por el Estado, aunque sí serán válidas en el caso de que ambas partes las negocien (como ocurrió en los acuerdos de las propias cómisiones mixtas y en los Estatutos). La sentencia sirvió para diferenciar aún más los ritmos de desarrollo autonómico, frente al intento de los pactos de ir homologándolos.

En la línea de que lo conflictivo no ha terminado siendo llevado a efecto, los acuerdos autonómicos tuvieron otras vertientes sin resultados. Recomendaban un máximo de 10 miembros en los Gobiernos territoriales, y tanto Carlos Garaikoetxea, en el País Vasco, como Jordi Pujol, en Cataluña, se han cuidado bien de confeccionar una alineación de 11 consejeros (aunque en las demás regiones no se superó esa cifra); los acuerdos se dirigían al establecimiento de períodos restringidos de sesiones en los Parlamentos autónomos (cuatro meses en total), pero la mayoría organizaron prórrogas extraordinarias; señalaban que los diputados regionales sólo cobrarían dietas, y casi todas las Asambleas han establecido retribuciones disimuladas o propiamente sueldos, como es el caso de la Comunidad Valenciana, donde gobiernan los socialistas (75.000 pesetas brutas por parlamentario, y otras 40.000 si residen a más de 100 kilómetros Valencia).

Por otro lado, la nueva y polémica fórmula para la elección en las diputaciones provinciales, fijada en los pactos, no pudo entrar tampoco en vigor merced a una decisión del Tribunal Constitucional que impidió utilizar el mecanismo para los comicios del 8 de mayo de 1983.

Los pactos establecieron asimismo el compromiso político de regular la sucesión de elecciones de tal forma que no se repartieran por el calendario. Otro aspecto conflictivo que tampoco ha sido ejecutado actualmente no existe norma jurídica alguna al respecto -y, quizás, ni posibilidad constitucional de plantearla-, y los comicios vascos, catalanes, gallegos y andaluces se celebran uno detrás de otro sin aparente posibilidad de agruparlos en un solo día.

El contenido de los pactos que ha sido seguido más fielmente, dentro del capítulo administrativo y político, es el que tenía reflejo en los Estatutos que en aquellas fechas no habían sido aprobados. Además de que esos textos quedaron impregnados de LOAPA, pasaron al olvido, por ejemplo, sobresaltos como la autonomía uniprovincial de Segovia.

Uno de los acuerdos cumplidos, y considerados positivos por las comunidades afectadas, es el que recogía la posibilidad de transferir a las regiones del 143 competencias reservadas en principio para las que siguieron la vía del 151 (Cataluña, País Vasco, Galicia y Andalucía). De esa forma, fueron aprobadas durante la legislatura de UCD las denominadas LOTRACA y LOTRAVA, leyes orgánicas de transferencias para Canarias y Comunidad Valenciana. Para ello se siguió el camino previsto en el artículo 150 de la Constitución.

No obstante, y a pesar de que se da por terminado el mapa autonómico, todavía quedan flecos y resta por aclarar la situación jurídica de Ceuta y Melilla, sin que se haya anunciado oficialmente hasta ahora la política que piensa seguir el Gobierno al respecto.

Acuerdos financieros

En el apartado económico-financiero, los acuerdos de julio de 1981 son otra sucesión de incumplimientos, más por la alegría de los firmantes al elaborar sus compromisos que por las posibilidades reales de llevarlos a efecto.

No hubo acuerdo sobre el cupo vasco del quinquenio 1982-1986 (hasta ahora, el cupo es cada año provisional, en lugar de ser fijado para períodos de cinco años como previó el espíritu de los pactos); la ley de Ordenación de la Economía -la Loapa económica pensada por los expertos para garantizar la unidad del mercado- es una quimera tras la sentencia de agosto de 1983 sobre la ley armonizadora del proceso autonómico; un proyecto para la ley sobre la posibilidad de que los Parlamentos autónomos establezcan recargos impositivos, conforme a los acuerdos, fue sometido al Consejo de Estado, pero este órgano consultivo señaló que tal norma debería ser armonizadora, y la palabra asustó tanto en la Administración que el proyecto quedó paralizado.

Los firmantes de los pactos concibieron también la inmediata realización de un mecanismo de redistribución financiera entre las comunidades que nació prácticamente muerto por la imposibilidad técnica de ejecutarlo: la ley de nivelación de los servicios mínimos. Estaba pensada para que el Estado garantice en todas las comunidades unos servicios públicos mínimos. El concepto mínimos sería igual a la media nacional de los servicios públicos.

El planteamiento era atractivo, pero ¿qué es el nivel medio de los servicios públicos? ¿Cómo se cuantía el nivel de cada comunidad? El proyecto quedó paralizado por falta de información estadística, denunciada ya por los expertos en su informe previo.

Los expertos que redactaron el informe económico-financiero desarrollaron lo que preveía la LOFCA (ley orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas) sobre el porcentaje de participación de las autonomías en los ingresos del Estado. Los cuatro especialistas no cayeron entonces en que se iba a producir un efecto financiero favorable a las comunidades al aplicar la fórmula matemática implantada. Ese mecanismo consiste en dividir el coste en que incurría el Estado para cubrir un servicio por los ingresos del Estado correspondientes al año anterior, exceptuando los tributos cedidos. Para el porcentaje total se suman los parciales hallados previamente. Como los ingresos del Estado aumentan más que los gastos (debido a la mayor presión fiscal, por un lado, y a la contención del déficit o la congelación de sueldos de los funcionarios -por ejemplo-, por otro), el número situado como divisor sufre un desfase sucesivo respecto al situado como dividendo: el divisor aumenta menos que el dividendo.

El desfase ha sido cifrado oficiosamente en más de 20.000 millornes para 1984, a favor de las comunidades, y el mecanismo recogido en los pactos está sujeto ahora a revisión, según anunciaron fuentes oficiales (véase EL PAIS del sábado 14 de julio).

Sólo un texto legal que suscitó cierta polémica y que corresponde a ese apartado económico-financiero salió a flote, aunque su vida ya parezca efimera. Tras sucesivas esperas, el Parlamento de la mayoría absoluta socialista aprobó la ley del Fondo de Compensación Interterritorial, que regula la distribución de al menos un 30% de las inversiones nuevas del Estado (un 40% este año). No obstante, el pasado mes de junio el ministro de Administración Territorial, Tomás de la Quadra, expresó su intención de modificar los criterios de la distribución. Apenas hacía cuatro meses que la ley había quedado aprobada cuando el ministro anunciaba su deseo de cambiarla.

Las regiones más desarrolladas siempre se opusieron a los críterios para el reparto regulados en la ley.

Racionalización

No obstante todo lo anterior, algunos puntos de los acuerdos del 31 de julio de 1981 han servido para racionalizar el proceso autonómico, siquiera sea parcialmente. Así, las normas sobre la cesión de tributos, sobre los datos que deben acompañar a los decretos de traspasos; y, sobre todo, la metodología común para la valoración del coste efectivo de las transferencias de servicios. Este acuerdo encontró su primer -e importante- escollo cuando la comisión mixta para los traspasos a Cataluña siguió, durante la etapa de UCD, unas normas diferentes que suponían una sobrevaloración -establecida globalmente en unos 21.000 millones de pesetas- favorable a la Generalitat. Con la llegada del PSOE, ambas partes llegaron a un acuerdo para equilibrar las transferencias y aplicar la metodología común. Precisamente uno de los artículos de la LOAPA que quedó en pie tras la sentencia -el artículo 26- recogía la necesidad de respetar una metodología conjunta para valor los traspasos.

La conclusión de todo lo expuesto lleva a considerar que los acuerdos autonómicos han visto cumplida su parte más sencilla -aunque en muchos casos con retraso sobre los plazos señalados- pero han fracasado en todo aquello que chocaba frontalmente con los intereses de las comunidades territoriales. Y que quienes los firmaron cometieron algunos errores de cálculo que han quedado diáfanos con el paso del tiempo.