Los trasvases y la futura ley de Aguas /y 2

Las competencias de las comunidades autónomas y las del Estado en materia de recursos, ordenación y aprovechamientos hidráulicos se contienen en los artículos 148.1.10 y 149.1.22, respectivamente, de la Constitución española.En relación con la posibilidad constitucional de que las comunidades autónomas sean titulares del dominio hídrico de los recursos que se generan y/o discurren por su territorio, nada nuevo añade la aplicación de los citados artículos, toda vez que, aun admitiendo la competencia exclusiva del Estado para legislar, ordenar los recursos y conceder los aprovechamientos "cuando las aguas discurran por más de una comunidad autónoma", ello es perfectamente compatible con el mantenimiento de la titularidad de las aguas por parte de la comunidad autónoma que la ostentase, sin más limitación que las genéricas de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad contenidas en el propio artículo 132.1 como características esenciales de los bienes de dominio público.

De las dos normas constitucionales inicialmente citadas, sólo se deduce, por una parte, que ha de ser una ley del Estado la que, reconociendo la titularidad del dominio, limite las condiciones en que deba producirse la voluntaria cesión del mismo y regule su régimen jurídico, y por otra, que el condicionante territorial, "cuando las aguas discurran por más de una comunidad autónoma", sin alcanzar a la capacidad legislativa del Estado, alcanza a "la ordenación de los recursos" y a la "concesión de los aprovechamientos".

Por ello, sí la futura ley de Aguas recoge el concepto de "agua como bien público y de toda la comunidad nacional", nos encontraríamos ante una grave distorsión de la voluntad del legislador constituyente, que introdujo una limitación territorial inequívocamente explícita en lo que concierne a las competencias del Estado.

Trasvase Tajo-Segura

Queda, pues, claro que cualquier legislación en materia de aguas ha de tener carácter estatal (excepción hecha de lo contemplado en el artículo 150.1). Más aún: las comunidades autónomas no pueden legislar en esta materia, ni siquiera a nivel de desarrollo o de ejecución legislativa, toda vez que la norma constitucional del artículo 149.1.22 no cualifica, como lo hace en otros puntos de ese mismo artículo, el tipo de legislación, lo que confiere a la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación un carácter omnicomprensivo, lo cual no significa una potestad omnímoda, no sujeta a ninguna limitación.Por lo dicho, ley estatal ha de ser la que regule el futuro del trasvase Tajo-Segura. Pero también porque es la propia Constitución la que en su artículo 147.1 atribuye al Estado la responsabilidad de "reconocer y amparar" los estatutos de autonomía de cada comunidad autónoma y el pleno ejercicio de las competencias en ellos recogidas. Siendo así que el trasvase Tajo-Segura tiene influencia directa no sólo sobre zonas regables declaradas de interés nacional en la propia cuenca del Tajo, sino también sobre "los proyectos, construcción y explotación de los aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos de interés" de las regiones de la cuenca del Tajo (competencias autonómicas del artículo 148.1.10), es el Estado el que, mediante ley, debe amparar la voluntariedad de cualquier comunidad autónoma en cualquier renuncia o limitación a ese pleno ejercicio de las competencias autonómicas, voluntariedad que no es, por tanto, ni espontánea ni originaria del poder político de las comunidades autónomas, sino que se ha producido antes radicalmente, y con carácter constituyente, en el propio Estado al transferir dichas competencias. Con ello, lejos de sustraerse al Estado ninguna de sus áreas competenciales exclusivas, se refuerza su papel arbitral de garante y salvaguardia de todo el ordenamiento jurídico.

Otra fundamental limitación habría que referirla al concepto de concesión, en tanto que derecho limitado que, aplicado a los aprovechamientos, está sujeto a las condiciones impuestas por quien los concede, a diferencia del dominio que, aplicado a los recursos, supone un derecho absoluto e ilimitado sobre la titularidad de los mismos. De ello deriva que la legislación del Estado que regule el trasvase Tajo-Segura o cualquier otro no pueda sustraerse a una limitación, inherente por esencia a toda concesión, cual es la temporalidad de la misma, cuestión de suma impor tancia y que de suyo sería más que suficiente para derogar de inme diato la actual legislación del tras vase, en la que no se contempla ninguna cláusula de caducidad del aprovechamiento o limitación temporal del mismo.

La limitación territorial "cuando las aguas discurran por más de una comunidad autónoma", y que marca una fuerte dependencia de adscripción del recurso al territorio, es perfectamente coherente con el concepto del dominio hídrico atribuible a las comunidades autónomas. De no ser así, el legislador constituyente habría ahorrado cualquier sobreabundancia superflua para no dejar lugar a ninguna duda sobre la omnímoda competencia del Estado en estas materias y en todo el territorio nacional. Ello es así porque, referida esta limitación a la "ordenación de los recursos" y a la "concesión de los aprovechamientos", o el legislador constituyente pretendió aislar de esas competencias exclusivas del Estado el caso de "aguas que discurran por una sola comunidad autónoma" o pretendió delimitar qué aprovechamientos trascienden el estricto "interés de la comunidad autónoma" por ser dicho interés compartido por todas las regiones con implantación territorial en la cuenca (y en este caso el Estado debe tutelar el interés compartido de carácter suprarregional). No es el caso, desde luego, de aquellos trasvases que operan transferencia de recursos a comunidades autónomas por las que no discurren.

El ámbito de la planificación

En todo caso, si analizamos este condicionante territorial referido a la ordenación de los recursos, la sentencia del Tribunal Constitucional sobre la LOAPA, y por lo que a la planificación de recursos se refiere, desvanece cualquier pretensión sobre la prevalencia omnímoda de la planificación a nivel nacional en relación con las planificaciones regionales, lo cual, por otra parte, es concordante con el artículo 131.2 de la Constitución, donde se indica que "el Gobierno elaborará los proyectos de planificación de acuerdo con las previsiones que sean suministradas por las comunidades autónomas".Ninguna hermenéutica correcta de lectura de nuestra Constitución, a la vista de las consideraciones precedentes, autoriza a pensar que la intervención del Estado en materia de ordenación de recursos y de aprovechamientos hidráulicos, de no existir la suprema razón de Estado del interés general, con las citadas limitaciones en cuanto precede, pueda extralimitar el ámbito territorial de las comunidades autónomas que comparten la misma cuenca hidrográfica, sin que se produzca, como condición inexcusable, que la ley estatal que ordene cualquier transferencia de recursos hidráulicos entre cuencas y comunidades autónomas distintas respete la voluntariedad, única o compartida, de las regiones cedentes de los recursos.

Nada de lo dicho se opone a cualquier iniciativa legislativa, sea ley de Aguas o cualquier otra, que fije entre sus objetivos reequilibrar la distribución de los recursos hidráulicos nacionales. Pero no es menos cierto que en este objetivo debe quedar absolutamente salvaguardado el legítimo derecho de las regiones menos desarrolladas al pleno uso de sus recursos naturales, entre los que los recursos hidráulicos, para las comunidades autónomas de la España seca -que riegan la tercera parte de lo que se riega en las regiones a las que se llevan sus aguas-, son absolutamente vitales.