Caos administrativo y 14.550 millones de pérdidas en el trienio 1980-1982

El Organismo Autónomo Aeropuertos Nacionales fue creado hace 20 años, y su actividad en este período se ha desenvuelto con los condicionantes que le ha impuesto su total dependencia de la Subsecretaría de Aviación Civil (en la actualidad, Dirección General de Aviación Civil). Pese a su constitución como organismo autónomo, buena parte de sus funciones de cierta trascendencia para el desarrollo de una buena gestión de los aeropuertos están reglamentariamente asignadas a otros departamentos. Así, la programación de necesidades de inversión en infraestructura e instalaciones depende de la Dirección General de Aviación Civil; y los proyectos, dirección y control de las obras, de la Subdirección General de Infraestructura del Transporte.Por el contrario, incumpliendo las directrices de la Organización de la Aviación Civil Internacional (OACI), se ha encomendado al Organismo Autónomo Aeropuertos Nacionales la explotación de las Redes de Ayudas a la Navegación Aérea. Según la auditoría, el Organismo Autónomo Aeropuertos jamás prestó los servicios de la red de ayudas, que corren a cargo de la Subsecretaría de Aviación Civil en cuanto a medios y personal, aunque se le adscribieron las cantidades percibidas por los usuarios de la red. La Intervención del Estado, tras señalar que las ayudas a la navegación poco tienen que ver con la explotación comercial e industrial de los aeropuertos, no se explica la adscripción de los rendimientos a este organismo -incluso con anterioridad a su existencia jurídica como entidad autónoma- excepto por una maniobra de la Subsecretaría de Aviación Civil para "administrar la recaudación procedente de dichos ingresos al margen de los créditos asignados a la misma en los Presupuestos Generales del Estado".

Las cantidades percibidas por este servicio son tan importantes que si, como es lógico, y así lo ha hecho la auditoría, se segregan de los resultados de explotación de los aeropuertos, éstos pasan de superávit a cuantiosas pérdidas: 5.730 millones (1980), 5.507 millones (1981) y 3.314 millones (1982).

Descontrol en la recaudación

Esta situación, por otra parte, tiene como consecuencia "un movimiento de 305 personas entre la Dirección General de Aviación Civil y el Organismo de Aeropuertos, que se traduce en la permuta de 116 personas entre ambas dependencias, posiblemente innecesaria, así como un trasvase en uno y otro sentido de 189 trabajadores". A ello hay que añadir transferencias financieras a la Dirección General y al Instituto de Meteorología para compensar los servicios prestados por estos organismos a la navegación aérea; y transferencias de servicios (el 82% de las reparaciones del taller central de aeropuertos se destina, sin contraprestación, a la citada Dirección General y a Meteorología); así como adelantos de tesorería.Según la Intervención del Estado, "no existe un control eficaz de las deudas a favor del Organismo Autónomo Aeropuertos Nacionales". Esto se puso de manifiesto, según los auditores, en la circularización de deudores. Se enviaron 37 cartas y se recibió contestación a 34. "De un importe circularizado de 7.261 millones de pesetas no se admitieron débitos por 94,5 millones (el 1,38% de la deuda a confirmar). Por otra parte, los clientes admitieron 37,2 millones como deudas de las que no se tenía conocimiento en el organismo autónomo y por tanto no figuraba como tal en los libros contables".

Más de la mitad de esta deuda de 7.261 millones que se circularizó corresponde a débitos anteriores a 1978. "Si consideramos que el pago de las deudas es al contado", afirman los auditores, "estamos ante saldos de deudores de importantes cuantías que se pueden considerar como incobrables, situación ésta no reflejada en los estados contables del organismo autónomo". El período medio transcurrido desde que Aeropuertos presta un servicio hasta que cobra la deuda correspondiente se sitúa en 236 días.

La situación es tal que la Intervención del Estado advierte que en las circunstancias actuales en las que la contabilidad no puede ejercer ningún control sobre las partidas del balance dada la escasa fiabilidad de la información que se suministra, no se considera recomendable que la función de recaudación y la de gestión de la cuenta que tiene el organismo en el Banco de España se encuentren bajo la responsabilidad de una misma persona".

De la prueba efectuada sobre la existencia de cantidades a pagar por el Organismo Aeropuertos "se podría inducir que muchas de éstas son de dudosa existencia real. Refiriéndonos a cifras, de un total de 600 millones a comprobar, únicamente se admitió como crédito correcto 205 millones .Además , hubo acreedores que afirmaron tener una deuda superior a la contabilizada según los libros del organismo. Este dato supuso un incremento de deuda, que no estaba registrado, por 243 millones de pesetas".

En cuanto a contrataciones y adquisiciones, la Intervención del Estado observó una burocratización excesiva en el sistema de tramitación, un predominio injustificado de las adjudicaciones por contratación directa, cuando este procedimiento sólo supone agilizar el trámite de los 181 días de la contratación pública a 161 días. En los aeropuertos, por otra parte, se burlan los límites de 100.000 pesetas para los expedientes de contratación mediante el fraccionamiento de las inversiones. Se incumple con ello la legislación y se favorece a suministradores habituales que imponen los precios sin competencia.

Una contabilidad peculiar

Las unidades operativas del Organismo Autónomo Aeropuertos Nacionales llevan exclusivamente una contabilidad de caja por partida simple sin tener en cuenta para nada aspectos patrimoniales y sin aplicar ningún tipo de criterios de devengo. Por ejemplo, no figuran valoraciones de inmovilizado, existencias en almacenes y deudores. "Esta situación es especialmente grave si tenemos en cuenta que el inmovilizado supera con mucho los 50.000 millones de pesetas".La contabilidad "se lleva mediante multitud de libros y registros auxiliares que complican el sistema sin añadir mayor calidad a la información". El sistema contable, según los auditores, "es totalmente rudimentario", tiene un alto riesgo de fraude, y en el caso de los libros de aeropuerto está en manos de personas que no tienen las más elementales nociones de contabilidad.

Por otra parte, "al no existir una contabilidad analítica no se pueden determinar los costes de cada uno de los aeropuertos españoles", lo que contraviene las directrices de la Organización de la Aviación Civil Internacional.

Los aeropuertos tienen tres tipos de ingresos, según la auditoría: por derechos aeroportuarios; por derechos patrimoniales, y por la tarifa de ayudas a la navegación aérea.

Por derechos aeroportuarios se cobran tasas de aterrizaje y estacionamiento, por combustibles y lubrificantes, por salida de viajeros en tráfico internacional y por aparcamiento de vehículos. "El control interno de los ingresos por tasas aeroportuarias se puede estimar aceptable excepto en la tasa de salida de viajeros en tráfico internacional, en la que los documentos base para su liquidación -los manifiestos de carga-, cumplimentados por las compañías aéreas, pueden ser de fácil manipulación con el consiguiente perjuicio económico para el organismo autónomo".

Irregularidades y favoritismos

El segundo gran grupo de ingresos de los aeropuertos procede de los denominados derechos patrimoniales (publicidad, locales comerciales, operaciones bancarias en aeropuerto, etcétera). "Estos ingresos", según la Intervención del Estado, "no se vienen acogiendo a la legislación general de tasas, situación ésta que puede generar problemas jurídicos, especialmente en aquellos casos en que nos encontramos con la utilización de dominio público por parte de particulares".Dentro de este grupo de ingresos hay un canon por manipulación de cargas (dos pesetas por kilo), que explota la compañía Iberia, que cobra a sus clientes no sólo por kilos sino por días de almacén, y que es la que declara al organismo autónomo -sin comprobación alguna por éste- el volumen de carga manipulado. Hay también un seguro voluntario de viajeros cuyos costes, a pesar de funcionar por máquinas automáticas, es superior a lo que se recauda por tasas.

En el canon variable de catering (sobre concesión del servicio de comidas y bebidas a los aviones), el organismo autónomo "está a expensas de la buena fe de las compañías concesionarias, que son las que remiten los albaranes" sobre los que pagan las tasas. En este caso es significativo lo encontrado por los auditores en el aeropuerto de Barajas. De las tres compañías concesionarias del Carter, SL, durante varios años se negó a entregar los albaranes a la Administración, además de adeudar 22 millones a finales de 1982 sin que se le rescinda la concesión. Marriot, que también se negó en un principio a entregar albaranes, realiza unilateralmente y en contra de la prohibición expresa del contrato de concesión determinadas deducciones por beneficios concedidos a sus clientes. Entursa, que suministra alimentos a Iberia, no remite albaranes alegando "excesivo trabajo" y suple la obligación enviando una relación mensual confirmada por Iberia.

Otra situación peculiar es la planteada por las tiendas libres de impuestos que explota la empresa Aldeasa. Además de no ejercerse ningún contrel sobre las declaraciones que presenta al Organismo Autónomo Acropuertos Nacionales, paga a éste unas tasas que decide unilateralmente, según le convenga, entre las fijadas en un contrato ya extinguido de 1976 o las del contrato actual, y estas últimas con reducciones no contempladas en la concesión. De 1977 a 1983, según una estimación de la Intervención del Estado, Aldeasa ha dejado de pagar 60 millones de pesetas a este organismo. Extremo que plantea un claro trato de favor hacía Aldeasa "y una discriminación evidente con respecto a los demás concesionarios".

La EMT tampoco paga

Tampoco se rescinde el contrato a la Empresa Municipal de Transportes de Madrid, que desde 1974 -fecha del convenio con Barajas- no abona el canon establecido en el citado documento.En canon fijo sobre locales y canon fijo de explotación se producen discriminaciones caprichosas y escasamente justificables. Así, en Barajas, mientras el estanco paga 96.000 pesetas al año, la joyería entrega más de seis millones. "Se da, además, la paradoja de que a empresas que no pagan canon fijo sobre locales se les está liquidando por canon fijo de explotación, no cubriendo éste ni siquiera el importe que debería abonarse por aquél. Tal es el caso del hotel Alameda, en Barajas, al que se le factura por canon fijo de explotación un importe anual de 16,5 millones de pesetas, cuando si se le aplicase la tarifa más baja por el canon fijo sobre locales (en función de metros cuadrados ocupados) habría de liquidar un importe mínimo de 40,1 millones de pesetas". El control sobre gasolineras, bancos, publicidad y aparcamientos vigilados parece aceptable. No así en las tasas de suministros de servicios (electricidad, teléfono, agua, etcétera), donde generalmente se cobra por potencia instalada y no por consumo. Tampoco hay control suficiente sobre el canon de uso de las pasarelas telescópicas.

Otro caso peculiar es el de los servicios de handling (asistencia en tierra a aviones, mercancías y viajeros) que se ha concedido en exclusiva a Iberia. Este servicio, además de malo y caro (según otras compañías), sólo paga al organismo autónomo un porcentaje sobre la facturación básica, cuando el grueso de los ingresos de handling proceden de facturaciones complementarias.

En cuanto a los ingresos por ayudas a la navegación aérea, los auditores, tras insistir en que son ajenos a la naturaleza de la gestión y explotación de aeropuertos, señalan la escasa o nula fiscalización por este organismo de las liquidaciones, contraviniendo así los acuerdos de la Organización de la Aviación Civil Internacional.

Inversiones disparatadas

La Intervención del Estado hace hincapié en la nula planificación previa a la construcción de los aeropuertos españoles. La falta de determinación de objetivos (tipo de tráfico, volumen de viajeros o dimensión y características de los aviones) "ha llevado a un desequilibrio en las inversiones efectuadas en cada aeropuerto considerado en sí mismo". Hay pistas de aterrizaje para grandes aviones en aeropuertos con terminales insuficientes para acoger a tan elevado número de pasajeros, o en los que el volumen de tráfico impide el que lleguen grandes aeronaves. "Situaciones que demuestran esta falta de planificación se deducen del proyecto de reforma del aeropuerto de Palma de Mallorca, en el que las múltiples modificaciones introducidas, por falta de claridad en los objetivos, han ocasionado al erario público pérdidas superiores a los 100 millones de pesetas".Otra inversión inexplicable se produjo en la instalación de una de las pasarelas de la terminal nacional en Barajas, que no se ha llegado a utilizar nunca porque no se reparó en que impedía el acceso de aviones a la primera pasarela de la terminal internacional hasta después de su instalación.

A la inversión realizada en algunos aeropuertos, según la auditoría, no se le encuentra otra explicación "que el interés político o un malentendido afán de prestigio regional o provincial. Tal es el caso de los aeropuertos de Bilbao o Vitoria, Salamanca -que no tiene ninguna línea regular- o Badajoz, Córdoba, La Coruña, etcétera, que, teniéndola, debe ésta ser subvencionada". Según la Intervención del Estado hay un excesivo número de aeropuertos, muchos de ellos mal ubicados, con instalaciones deficientes y falta de rentabilidad. Hay aeropuertos que distan entre sí menos kilómetros que la media entre los de las grandes ciudades europeas y su núcleo urbano.