La LOAPA, como parte integrante de los pactos autonómicos

El autor, que tomó parte en la gestación de los Pactos Autonómicos suscritos en 1981 entre las dos fuerzas entonces mayoritarias, UCD y PSOE, situa la LOAPA en el contexto del conjunto de estos pactos, y rechaza la interpretación de que pueda ser una ley aislada, fruto de la arbitrariedad de las fuerzas que la crearon.

En primer lugar, vaya por delante mi profunda convicción en el preeminente papel que debe desempeñar nuestro Tribunal Constitucional en la denominada consolidación del Estado democrático. En efecto, en un Estado de derecho, donde los poderes públicos quedan sometidos al control de legalidad, la existencia de un alto tribunal, imparcial e independiente, que vigile la adecuación de aquéllos a la legalidad vigente, constituye la más importante garantía de la estabilidad del sistema mismo. Con la sentencia sobre la LOAPA -sin perjuicio de un análisis más pormenorizado, que aplazamos para una fecha posterior-, el Tribunal Constitucional continúa en su ejemplar línea de independencia y representa para todos los españoles una institución insustituible, situándose al margen de discrepancias políticas que, aunque legítimas, son ajenas a su alta función jurisdiccional.En segundo lugar, se hace necesario situar a la LOAPA en el contexto general en que fue elaborada, porque la ley no es una pieza aislada fruto del capricho de las fuerzas políticas que la suscribieron (UCD y PSOE). En efecto, la LOAPA forma parte integrante de los denominados Pactos Autonómicos, firmados el 31 de julio de 1981, cuyos resultados han sido positivos en muchos aspectos. No pueden olvidarse las continuas pujas y forcejeos que casi a diario se venían produciendo en el terreno autonómico. Pues bien, a partir de dichos Pactos se dibuja, y posteriormente se cierra, el mapa autonómico final; se fija el calendario en que deberían estar aprobados todos los Estatutos de Autonomía. Asimismo se generaliza el proceso y se articulan los mecanismos para la reforma de la Administración pública (central y periférica), se hacen coincidir las fechas de las elecciones a los distintos Parlamentos autonómicos (con las excepciones conocidas), y con la LOFCA y la ley del fondo de compensación interterritorial (esta última todavía no ha sido aprobada definitivamente en el Parlamento), se fijan las bases de la autonomía financiera y de la aplicación del principio de solidaridad interterritorial; además, se utiliza la experiencia de las diputaciones provinciales, que en las comunidades uniprovinciales son sustituidas, para conseguir una mayor eficacia en la gestión de los intereses públicos, así como una importante reducción -o no incremento- del gasto público: se supera, en fin, la gravísima e irreductible controversia surgida en torno a qué vía utilizar para el acceso a la autonomía (no puede olvidarse la discusión y discrepancia producidas en torno a los artículos 143 y 151 de nuestra Constitución). Todos estos, entre otros, fueron aspectos analizados en la negociación y resueltos en los pactos autonómicos (¿acaso puede desconocerse ahora, por poner un solo ejemplo, el meritorio esfuerzo hecho por los firmantes de los pactos y asumidos por todos los grupos con representación parlamentaria para dotar a la comunidad valenciana y a Canarias de una ley orgánica de transferencias que les permitiese disfrutar, tal y como era su deseo, de competencias que excedían del techo previsto en el artículo 148 de la Constitución?).

Pues bien, la LOAPA era una pieza integrada en los expresados pactos autonómicos, en los que se contenían normas sobre competencias, régimen administrativo, reforma de la Administración, transferencias de servicios y función pública, entre otras. El Tribunal Constitucional ha declarado nula la casi totalidad del título I, referido a competencias, y algunos artículos de los títulos IV y VI, referidos, respectivamente, a transferencias de servicios y función pública. Por consiguiente, no nos parece correcto afirmar que la sentencia del Tribunal Constitucional "deja al Gobierno sin modelo autonómico", de un lado, porque, como hemos expuesto, la LOAPA no diseña ningún modelo autonómico, al menos no lo diseña en todos sus aspectos, y de otro, porque no toda la LOAPA es inconstitucional; a nuestro juicio, y desde un punto de vista exclusivamente técnico, es completamente correcto afirmar que los artículos de la ley declarados constitucionales por el Tribunal, aunque no sean orgánicos ni armonizadores, son preceptos que obligan a todos los poderes públicos, incluidos -como es obvio- los poderes de las comunidades autónomas, ya que no puede olvidarse que el problema de las relaciones entre el Estado y las comunidades autónomas no es tanto un problema de jerarquía normativa como un problema de competencias, y éstas o se tienen o no se tienen.

Sólo parte del recurso

En tercer lugar, y en íntima conexión con lo que acabamos de señalar, considera mos necesario subrayar que la sentencia sólo estima en parte -si bien en sus aspectos más conflictivos- el criterio que sobre la ley defendían los recurrentes, es decir, que lo que estaba en discusión era si la LOAPA constituía o no el mecanismo jurídico adecuado para introducir normas interpretativas de la Constitución o delimitadoras de las competencias del Estado y de las comunidades autónomas, pero no el modelo autonómico final diseñado por la Constitución y complementado por los pactos autonómicos, de los que la LOAPA era, tal y como hemos expuesto, un eslabón -importante- de la cadena.

Así pues, a nuestro juicio, no resulta correcto afirmar que con la sentencia el Tribunal Constitucional defiende posturas contrarias a las mantenidas por los firmantes de la ley y favorables a las de los oponentes, en cuanto al modelo autonómico que cada uno de ellos defiende, por la sencilla razón de que no era dicho modelo lo que se discutía con la LOAPA, y sobre todo, porque la sentencia, no contiene pronunciamiento alguno sobre dicho modelo. En efecto, el Tribunal Constitucional, al declarar nulo por inconstitucional el polémico artículo 42 de la ley, no se pronuncia sobre si "las normas que el Estado dicte en el ejercicio de las competencias que le reconoce el artículo 149.1 de la Constitución prevalecerán o no sobre las normas de las comunidades autónomas", limitándose simplemente a señalar que, "en todo caso, lo que las Cortes no pueden hacer es colocarse en el mismo plano del poder constituyente, realizando actos propios de éste"... "Al Tribunal Constitucional le corresponde, en su función de intérprete supremo de la Constitución, custodiar la permanente distinción entre la objetivación del poder constituyente y la actuación de los poderes constituidos, los cuales nunca podrán rebasar los límites y las competencias establecidas por aquél", añadiendo más adelante que "el legislador tampoco puede dictar normas que incidan en el sistema constitucional de distribución de competencias para integrar hipotéticas lagunas existentes en la Constitución. Tampoco puede incidir indirectamente en la delimitación de competencias mediante la interpretación de los criterios que sirven de base a la misma".

En suma, el Tribunal Constitucional le está diciendo al poder legislativo que la función interpretativa de la Constitución le está reservada a él y no a las Cortes Generales, declarando en consecuencia -pero sin entrar en el fondo de la cuestión planteada- la nulidad de aquellos preceptos (v.g., el artículo 4º) que delimiten competencias o traten de inter retar a la propia Constitución.

Ese es, en nuestra modesta opinión, el quid de la cuestión, que la sentencia del Tribunal Constitucional no resuelve, sino que, por el contrario, deja abierta en toda su dimensión. Por tanto, ni es exacto afirmar, como incorrectamente hace el Gobierno, que "aquí no ha pasado nada" (afirmar que la sentencia que anula numerosos e importantes artículos de la LOAPA no afecta para nada a la conclusión del proceso autonómico, es tanto como afirmar que la ley anulada era innecesaria, lo que, al menos desde el punto de vista político, constituye una grave incongruencia), ni tampoco es correcto afirmar, como impropiamente hacen PNV y Convergencia i Unió -no entro en la pretensión, que no comparto, hecha por el representante de AP de reformar la Constitución-, que con la sentencia han triunfado sus respectivas tesis autonómicas (y ello por las razones antes expuestas y porque, si fuese así, no sería posible ni congruente la negociación que solicitan del Gobierno, ya que la misma iría en contra de la propia decisión del Tribunal Constitucional, por cuanto que sus sentencias se cumplen o no se cumplen -para nosotros es obvio que han de cumplirse siempre-, pero no se negocian).