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Tribuna:El Tribunal Constitucional echa abajo la LOAPA

El Tribunal Constitucional pone fin, a dos años de polémica

La sentencia del Tribunal Constitucional sobre la LOAPA se produce un año y seis días después de que aceptara a trámite la presentación de cinco recursos previos de inconstitucionalidad de los parlamentos y Gobiernos autónomos de Euskadi y Cataluña y 50 diputados nacionalistas y comunistas, respectivamente, y al cumplirse dos años de la firma por parte de UCD y del PSOE de los pactos autonómicos, cuyo principal fruto fue la ley.El origen de los pactos autonómicos y de la LOAPA puede situarse en la segunda mitad del año 1980, cuando Rodolfo Martín Villa empezó la llamada reconducción de las autonomías desde el Ministerio de Administración Territorial. En septiembre de ese mismo año, Martín Villa ya anunció en el Senado la intención del Gobierno Suárez de igualar los techos autonómicos de todas las comunidades autónomas "sean cuales fueren las vías de actuación" y de generalizar el proceso autonómico, "que debe concluir", afirmaba, "a principio de 198Y. Dos meses después, en Valencia, el, ex ministro anunció el deseo del Gobierno de alcanzar unos "pactos de la Moncloa de carácter autonómico" capaces de lograr una homogeneización del proceso de las autonomías. En aquella ocasión Martín Villa calificó de "muy aceptable" la idea que en aquellos días aireaba Felipe González de elaborar una ley orgánica para desarrollar el título VIII de la Constitución.

Tras la dimisión de Adolfo Suárez como presidente del Gobierno, y con el intento de golpe de Estado del 23 de febrero como trasfondo, el Gobierno de UCD y el PSOE, el 3 de abril de 1981, obsesionados por la necesidad de una concertación política, crean una comisión negociadora para pactar una reconducción del desarrollo autonómico, que recibiría el asesoramiento técnico de un equipo de expertos en derecho administrativo, presidido por el catedrático Eduardo García de Enterría. Integraban el equipo Tomás Ramón Femández, Santiago Muñoz Machado, Miguel Sánchez Morón, Luis Cosculluela Montaner -último ministro de Administración Territorial del Gabinete de Calvo Sotelo-, Tomás de la Quadra Salcedo y Francisco Sosa Wagner, actuales titular y secretario general técnico del mismo departamento.

En el informe de este equipo se incluía el contenido de una "posible ley orgánica de Ordenación del Proceso Autonómico" (LOOPA), sin articular. A partir de esa doctrina, el equipo de técnicos con que contaba Rodolfo Martín Villa en el Ministerio de Administración Territorial tenía ya preparado para los primeros días de junio un borrador articulado de la LOOPA. El 24 de junio se iniciaron formalmente las conversaciones para la concertación autonómica entre representantes del Gobierno, PSOE, AP y PCE. Los partidos PNV y CiU no fueron oficialmente invitados a participar en las mismas. Dicha comisión empezó a estudiar el 22 de julio el borrador de la LOOPA, que días antes había sido retocado en una reunión en Castellana, 3, sede del Ministerio de Administración Territorial, a la que asistieron Martín Villa, el catedrático García de Enterría y Gregorio Peces-Barba. Se introdujeron algunas variaciones y pasó a denominarse ley orgánica de Armonización del Proceso Autonómico (LOAPA).

UCD y PSOE se quedan solos

El proyecto de ley recibiría finalmente sólo el apoyo de centristas y socialistas, cuyos más cualificados defensores en la.negociación fueron Alfonso Guerra, hoy vicepresidente del Gobierno, y María Izquierdo, actual secretaria de Estado para las Autonomías. Aliancistas y comunistas se retiraron de la cumbre autonómica en la tarde del día 31 de julio, fecha en la que se firmaron los pactos autonómicos, que incluían la ley. Los primeros adujeron su disconformidad con los acuerdos económicos incluidos en los pactos -cuyo principal texto era el proyecto de Fondo de Compensación Interterritorial- y diferencias con algunos planteamientos de la política autonómica pactada que, en su opinión, debía pasar por soluciones como la reforma del artículo 22 y el título VIII de la Constitución.

Con respecto a la LOAPA, Alianza Popular pretendió, sin éxito, el reforzamiento del papel de las diputaciones en detrimento de las instituciones autonómicas. El PCE no aceptaba el carácter orgánico y de armonización de la LOAPA, que consideraba inconstitucional y atentatoria contra los estatutos de autonomía vasco y catalán.

El presidente Leopoldo Calvo Sotelo manifestó el mismo día de la firma de los pactos autonómicos a los informadores: "La LOAPA no puede ser calificada por nadie de inconstitucional, y darle ese carácter corresponde únicamente a los tribunales que hay en este país".

La respuesta de los nacionalistas

Nada más conocer el contenido de la ley, los nacionalistas vascos y catalanes pusieron el grito en el cielo, calificando la LOAPA como un "atentado" a sus estatutos, a los que, afirmaban, vaciaba de competencias, y una reforma encubierta y restrictiva del contenido del título VIII de la Constitución. El 29 de septiembre de 1981 el Pleno del Congreso de los Diputados, con los votos ampliamente mayoritarios de UCD, PSOE y Coalición Democrática, apreció la necesidad de que la ley pactada se tramitara en la Cámara. PNV, CiU, PSA, comunistas y Ramón Tamames y Juan María Bandrés, del Grupo Mixto, votaron en contra. Además de Martín Villa, Felipe González y Ernest Lluch -portavoz del grupo socialista catalán y hoy ministro de Sanidad y Consumo- defendieron la necesidad de la,armonización autonómica recogida en la LOAPA.

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En síntesis, los nacionalistas consideraban inconstitucional la ley, ya que ni el artículo 81 de la Constitucion ni ningún otro amparaban el carácter de orgánica -consideración que tienen los estatutos- de la norma. Consideraban asimismo del constitucional la LOAPA porque permitía armonizar la legislación de las comunidades -autónomas antes de que ésta existiera, en contra de lo previsto en el artículo 150/2 de la Constitución, en el que se habla de la posibilidad de armonizar "disposiciones normativas de las comunidades autónomas"; es decir, a partir de la existencia de producción legislativa.

En los artículos 1º, 2º y 4º del título I de la LOAPA, los nacionalistas vieron desde el comienzo una legal para, a través de un principio de preeminencia de la legislación del Estado, negar el carácter de exclusivas a competencias de las comunidades autónomas, que se convertirían, en el mejor de los casos, en competencias compartidas.

Pese a las presiones de los Gobiernos catalán y vasco, el Consejo de Ministros celebrado el 16 de octubre de 1981 acordó remitir al Congreso- la LOAPA. Diez días después, alrededor de 100.000 personas se manifestaron en Bilbao contra la ley. Era la primera acción pública de contestación a la ley, a la que seguirían las resoluciones de los parlamentos catalán y vasco para que la norma fuera retirada. El inicío del año 1982 marca una fase de intentos negociadores de los partidos mayoritarios con el PNV y CiU a fin de aproximar criterios en tomo a la LOAPA, que resultaron fallidos. Contactos unilaterales secretos celebrados entre representantes del Gobierno con el PNV y Convergencia fueron denunciados por el PSOE, que trataba así de impedir que los centristas Regaran, mediante un arreglo de la LOAPA, a un pacto para poder concluir la legislatura -objetivo que no lograron- con los nacionalistas. Los socialistas manifestaron que las negociaciones para mejorar la ley debían de producirse en el curso de la discusión de la ley en el Congreso.

Modificaciones de última hora

El 25 de marzo de 1982 la Comisión Constitucional de la Cámara baja rechazó las enmiendas a la totalidad presentadas por los nacionalistas y comunistas a la LOAPA. Fechas antes, el día 14, en torno a 100.000 personas se habían manifestado también en Barcelona contra la ley, y un equipo de catedráticos constitucionalistas, presididos por Guermensindo Trujillo, emitieron un dictamen encargado por el Gobierno vasco calificando la LOAPA como inconstitucional. Después de un período de negociaciones entre UCD y PSOE y PNV y CiU, se produjeron modificaciones en una veintena de artículos que fueron calificadas por los primeros de "sustanciales" e "insuficientes" por los nacionalistas. El 28 de mayo de 1982 la Comisión Constitucional del Congreso aprobó los artículos más conflictivos de la LOAPA con una redacción similar a la actual.

Tras medio año de tramitación parlarnentaria y de negociaciones prácticamente infructuosas, la LOAPA se empezó a debatir en el Pleno del Congreso el 21 de junio. Los diputados socialistas Gregorio Peces Barba, Alfonso Guerra y Virgilio Zapatero, que conocían bien el contenido y el alcance de la ley, curiosamente no subieron al estrado del Congreso para defenderla, dejando la ingrata labor en manos de la también diputada del PSOE María Izquierdo, que había participado de manera activa junto a Guerra en la negociación de los pactos autonómicos de los que salió la LOAPA.

Al día siguiente, el PNV paralizó 130 ayuntamientos presididos por militantes nacionalistas. En los pasillos del Congreso, en hoteles y hasta en la sede del PSOE de Santa Engracia se produjeron aceleradas negociaciones de última hora de los dos partidos mayoritarios con los nacionalistas a fin de intentar aproximaciones en las posturas, que seguían siendo encontradas. Fruto de ellas es la suavización del artículo 2º de la ley, que resulta más aceptable para los nacionalistas, y la eliminación en el artículo 4º de la expresión "en todo caso", al referirse a la prevalencia de las normas del Estado sobre las de las comunidades autónomas cuando aquél las dicte en el ejercicio de las competencias que le reconoce el artículo 149/1 de la Constitución.

Asimismo los vascos lograron que en el título referido a las relaciones entre el Estado y las instituciones autónomas con las diputaciones provinciales se hiciera una salvedad en el caso vasco a través de un un artículo bis en el que se afirma de manera expresa "que lo dispuesto en el presente título se entenderá siempre sin perjuicio del régimen propio de las Diputaciones Forales".

Sin embargo, el Congreso aprobó casi sin modificaciones sustanciales, con respecto a los puntos de vista nacionalistas, los artículos más conflictivos la ley el último día de julio. Adolfo Suárez no estaba en su escaño cuando el Congreso aprobó la ley con 206 votos a favor (de centristas socialistas), 36 en contra (de CiU, PNV, PSA, PCE y Ramón Tamames y Juan María Bandrés, del Grupo Mixto). La ausencia del ex presidente se interpretó como una actitud de rechazo a la ley y a los pactos autonómicos, en general, que venían a enmendarle la plana en lo que a su política autonómica se refiere.

Felipe González congela la ley

La iniciativa de Felipe González de someter la LOAPA al Tribunal Constitucional antes de su entrada en vigor, que recibió el visto bueno del Gobierno centrista, se transformó en una cláusula adicional en la que se afirma que "la ley entrará en vigor a los cinco meses de su publicación en el Boletín Oficial del Estado", sin referencias concretas al alto tribunal. La propuesta del hoy presidente del Gobierno suponía, de hecho, poner plazo de cinco meses al Tribunal Constitucional para que se pronunciara sobre la ley antes de que concluyera la legislatura y se celebrasen nuevas elecciones. Sin embargo, la disolución anticipada de las cámaras y, sobre todo, la presentación por parte de los nacionalistas de recursos previos de inconstitucionalidad contra la LOAPA abortaron la iniciativa.

El día 23 de julio, coincidiendo con el inicio del debate de la LOAPA en el Pleno del Senado, cerca de 100.000 personas volvieron a manifestarse en Bilbao contra la ley, que sin modificación alguna con respecto al texto remitido por el Congreso se aprobó en la Cámara alta el 29 de julio. Tres días después los parlamentos y Gobiernos de Euskadi y Cataluña y un grupo de 50 diputados presentaron cinco recursos previos de inconstitucionalidad contra la LOAPA, que fueron aceptados a trámite por el Tribunal Constitucional el 3 de agosto, por lo que, de acuerdo con la ley orgánica de dicho tribunal, desde entonces quedó sin efecto su aplicación.

* Este artículo apareció en la edición impresa del Miércoles, 10 de agosto de 1983

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