Representación sindical y función pública

La reciente regulación del horario en las oficinas públicas, así como la anunciada negociación sobre la actualización de las retribuciones de los funcionarios y la adopción de diversas medidas urgentes para la reforma de la función pública, ha traído a la palestra el tema de la representación sindical de los funcionarios que se han visto, o van a verse, afectados por tales medidas, ya tomadas o de próxima aplicación.

Según ha manifestado el ministro de la Presidencia del Gobierno, Javier Moscoso, los acuerdos hasta ahora tomados lo han sido después de consultar a las organizaciones sindicales representativas de los funcionarios. Ante las manifestaciones formuladas desde el Ministerio que precisamente pilota la reforma administrativa, cabe preguntarse: ¿qué organizaciones son éstas?, ¿quién ha elegido a sus representantes?, ¿son organizaciones homologables a las que negocian las condiciones de trabajo en el sector privado?, ¿se sienten los funcionarios verdaderamente representados a través de ellas?Estas interrogantes son importantes porque acotan, en sus justos términos, una problemática que interesa hoy a todos los empleados públicos. El Gobierno, con premeditado realismo, lo que ha hecho ha sido consultar con los representantes sindicales de unas organizaciones, profesionales de funcionarios públicos, previstas y reguladas por el Real Decreto de 17 de junio de 1977 (anterior a la Constitución), y de las que, difícilmente, puede sostenerse hoy su carácter representativo respecto de los funcionarios y demás personal del sector público.

A este respecto, conviene recordar que dichas organizaciones, desde el punto de vista jurídico sindical, tienen graves deficiencias técnicas que dificultan su valoración como sindicatos homologables a los del resto de la clase trabajadora del país, al excluir el artículo 52 de la mencionada disposición la posibilidad de que negocien las condiciones de empleo.

Es cierto, por lo demás, que estas asociaciones u organizaciones fueron creadas por el real decreto de 1977 con la finalidad de defender los intereses del personal al servicio de las administraciones públicas. Pero la regulación se llevó a efecto hurtándoles dos de las tres armas fundamentales con que todo sindicato de clase cuenta para ejercer tal defensa: la negociación colectiva, y los procedimientos de resolución de conflictos como la mediación, la conciliación y el arbitraje. La tercera de las tres armas aludidas no es hurtable jurídicamente hablando, puesto que se trata de un recurso sociológico extremo, al que siempre cabría recurrir, por muchas limitaciones legales que se impongan: nos estamos refiriendo, claro es, a la huelga.

Nuevos cauces participativos

Y, en último extremo, la inexistencia dentro de las diversas administraciones públicas de órganos o comisiones elegibles por el personal en que pudiesen concurrir estas organizaciones por vía electoral, semejantes a los comités de empresa, les priva de otra representación que no sea la de sus afiliados, dato poco conocido y que cabe suponer no muy elevado.

Sin embargo, pese a las limitaciones y observaciones formuladas no parece criticable que el Gobierno, para empezar a andar, haya "consultado" a estas organizaciones y asociaciones, tan poco sindicales y no muy representativas, en las cuestiones a que antes nos referíamos. Al fin y al cabo, constituyen, hoy por hoy, la única representación existente de los funcionarios y demás personal de las administraciones públicas que nuestro ordenamiento jurídico admite. Otra muy distinta es, y el Gobierno lo sabe y está comprometido a ello, que la situación actual haya que cambiarla con urgencia.

Efectivamente, la Constitución de 1978, cumpliendo su misión de gran regeneradora de la vida pública española, en sus artículos 28. 11 y 103.3, mandata al legislador regular "las peculiaridades del ejercicio del derecho a sindicarse de los funcionarios públicos". Peculiaridades que, como oportunamente ha señalado el profesor Rodríguez Piñero, no son límites y que deben ser compatibles en cualquier caso con el derecho de sindicación que se reconoce. De ahí que estimemos necesario acabar con el régimen de las asociaciones y organizaciones nacidas al amparo del real decreto de 1977, para dar paso a la implantación de nuevos cauces democráticos de sindicación en el área de la función pública.

Un modelo válido

Buscar un modelo en la materia que nos ocupa no resulta difícil. Basta acudir al derecho comparado y, sobre todo, al Convenio 151 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), adoptado por su asamblea general el 27 de junio de 1978, y que regula las relaciones de trabajo en la Administración pública con la adecuada precisión. El mismo no ha sido ratificado todavía por el Gobierno español, pero no es aventurado pronosticar que lo será pronto.

Los puntos más significativos de este convenio, respecto de las organizaciones del sector público, son los siguientes:

1. Su completa independencia respecto de las autoridades públicas, debiendo gozar de la oportuna protección contra todo acto de injerencia de éstas en su constitución, funcionamiento y administración.

Se trata con ello de evitar la actuación de organizaciones controladas, "amarillas" o "colaboracionistas" con la Administración que, como señaló Ciriaco de Vicente en este mismo periódico en junio de 1976, eran la cuadratura del círculo del entonces proyecto de decreto sobre asociaciones de funcionarios civiles.

2. Han de concederse a los representantes de las organizaciones reconocidas facilidades para el desempeño rápido y eficaz de sus funciones, durante las horas de trabajo o fuera de ellas, sin perjuicio del funcionamiento eficaz de los servicios.

Este aspecto es el único actualmente regulado por la circular 3/ 1977, de la Presidencia del Gobierno, sobre directrices provisionales de acción sindical en la Administración pública, que vino a establecer por: primera vez en España dicha acción, si se la entiende en el sentido técnico acuñado por los laboralistas.

3. Deben adoptarse medidas para estimular y fomentar el pleno desarrollo y utilización de procedimientos de negociación entre las autoridades y las organizaciones sobre las condiciones de empleo.

Este punto, que, como vimos más arriba, es decisivo, va a encontrar graves reticencias, como en el resto de los países de nuestra área, por parte del Ministerio de Hacienda, poco habituado a tratar a nivel de negociación colectiva con los funcionarios, sin revestirse de sus clásicas potestades de "imperium".

4. La solución de los conflictos que pudieran surgir habrá de bus carse por medio de la negociación entre las partes, o por procedimientos como la mediación, la conciliación y el arbitraje, que inspiren la confianza de los interesados.

Hay que pensar que la resolución civilizada de los conflictos proporciona credibilidad al sistema, y, en cambio, su inexistencia deja las manos libres a las administraciones públicas, que se comportan como patronos todopoderosos, degradándose como tales. Aquí puede resultar nocivo postergar las resoluciones a las instancias contencioso-administrativas, que resultan largas en el tiempo y poco operativas, aparte de que "no inspiran confianza en los interesados" por convertirse en tácticas dilatorias.

5. Finalmente, en el Convenio 151 se establece algo que ya, como norma sustantiva que es, puede considerarse consagrado en nuestro país por vía constitucional: que los empleados públicos, al igual que el resto de los trabajadores, gozarán de los derechos civiles y políticos esenciales para el ejercicio normal de la libertad sindical, a reserva tan sólo de las obligaciones que deriven de su condición y de la naturaleza de sus funciones.

Justamente, nuestra Constitución, en su artículo 28, después de abrir el contenido de éste con la expresión de que todos tienen derecho a sindicarse, define el conjunto de derechos en que consiste la cobertura sindical y habla de las peculiaridades de su ejercicio para la función pública.

El programa socialista

Para regular estas peculiaridades, cuyos posibles aspectos más significativos hemos analizado al hilo del Convenio 151 de la Organización Internacional del Trabajo, el actual Gobierno debe responder al compromiso adquirido con el electorado, puesto que, en su programa electoral, leemos que "el Gobierno reconocerá los derechos sindicales del personal en todas las administraciones públicas", añadiendo que, a tal efecto, "propondrá la aprobación de una ley orgánica" que asegure el triple derecho de libre sindicación, a la huelga y a la negociación colectiva de los funcionarios públicos.

Dado el énfasis que los socialistas, por razones obvias, han puesto en este capítulo del régimen legal funcionarial, hay que darles un margen de confianza para que, lo que ahora es simple promesa electoral, pronto alcance prestigio de ley formal. De esta manera, la función pública avanzará por coordenadas de creciente democratización y nuestro país se situará a la altura de los más progresivos en este ámbito de las relaciones Estado-empleados públicos.

es subdirector general de la Presidencia del Gobierno. es inspector de servicios del Ministerio de Sanidad y Consumo.