La reforma de las haciendas locales / 1

Con ser muy importantes los inconvenientes que plantea la fuerte centralización de la Administración española para mejorar la eficacia del sector público, el autor señala que quizá una de las mayores dificultades que presenta una reforma de esa situación es que cualquier intento o proyecto de modificación legislativa viene canalizado, cuando no mediatizado, por la propia Administración central, que las más de las veces es una sola de las partes interesadas en el tema. Un ejemplo de ello son los múltiples problemas sin resolver que aquejan a las haciendas locales.

La experiencia reciente muestra que en la elaboración de anteproyectos de leyes básicas relacionadas directa o indirectamente con la reforma de la Administración española, tales como la nueva ordenación del sistema fiscal, la ley de financiación de las autonomías o la futura LOAPA se parte, al igual como venía siendo habitual con el régimen anterior, de informes de técnicos y expertos de la propia Administración central, o de técnicos y expertos cercanos a ella, pero en ningún caso parecen ser resultado de amplias investigaciones y encuestas realizadas a lo largo y ancho del territorio, teniendo en cuenta todas las partes e intereses afectados por la regularización que se pretende; esto es, como si la clarividencia y conocimiento de unos pocos fuera capaz de sustituir fácilmente la experiencia y el conocimiento de todos. Lo contrario del camino seguido en países con larga y fructífera experiencia democrática donde comisiones de encuesta e investigación con amplia participación de las distintas partes afectadas son siempre previas a la elaboración de cualquier anteproyecto de ley y a su posterior discusión parlamentaria.Esquemáticamente se puede decir que hay dos tipos de resultados inmediatos que se derivan de la forma de actuar de la Administración española en materia de orde namiento y regulación de nuestra realidad. Estos resultados son:

1. Proliferación excesiva de leyes y normas para regular un mismo aspecto de nuestra realidad con todas las ambigüedades e ineficacias a que ello da lugar.

A título de ejemplo, y por ser de actualidad, basta citar la problemática que todavía comporta la regulación de las autonomías en España, con la redacción de una LOAPA, una vez han sido aprobados distintos estatutos de autonomía, y la ley de financiación de las mismas, o bien, el relativamente elevado número de decretos leyes -cinco- que han sido promulgados en el corto espacio de tres años -1979 a 1981- para dotar de mayores recursos a las haciendas municipales sin que, por otra parte, se hayan alcanzado todavía resultados satisfactorios en este campo, como indican las últimas reivindicaciones de los ayuntamientos frente al Gobierno (véase EL PAÍS de 26 de febrero, página 11).

2. Mantenimiento e incluso reforzamiento del poder de la Administración central respecto a las administraciones municipales, por lo menos en lo que hace referencia a su respectiva dotación de recursos presupuestarios, y ello con una situación de partida que, como ya se ha mencionado, comportaba una alta centralización del sector público.

Un ejemplo que corrobora lo anterior es la desigual evolución seguida por las cifras de gasto presupuestario del Estado y del Ayuntamiento de Barcelona -uno de los municipios con mayores presiones de expansión de sus gastos, debido entre otros factores a las carencias acumuladas de inversión pública en equipamientos e infraestructura- en los últimos seis años con unos respectivos índices de crecimiento de 359,6% y de 307,5%.

Impopularidad del impuesto municipal

En el caso específico de las haciendas locales, la experiencia reciente ha puesto, si cabe, en mayor evidencia no sólo su conocida insuficiencia y autonomía, sino también la inadecuación de la mayor parte de sus figuras tributarias, para ser aplicadas con criterios de estricta eficacia y de justicia distributiva, tanto si se siguen los principios del beneficio obtenido como de la capacidad económica de los contribuyentes. Ello obedece básicamente a:

1. En muchos casos, tratarse de conceptos impositivos cuyas bases y cuotas son prácticamente fijas y se han mantenido constantes a lo largo de una serie de años, a pesar de la elevada inflación que durante esos años ha experimentado el conjunto de la economía española y de la desigual incidencia que sobre la realidad de las ciudades ha tenido, primero, la fuerte expansión urbana de la década de los sesenta e inicios de los setenta, y después, la crisis energética mundial.

Tales son los casos de la contribución territorial, la licencia fiscal, el impuesto sobre la circulación y en el caso de los municipios de Madrid y Barcelona, además, del arbitrio de radicación. Las recientes actualizaciones de bases y cuotas han evidenciado, por un lado, las originales imperfecciones en las estimaciones de bases y/o cuotas, y por otro, los agravios e injusticias comparativas que comporta su aplicación, como en el caso del arbitrio de radicación, cuya cuota viene determinada esencialmente por la superficie ocupada por el local donde se ejerce una determinada actividad y por su ubicación dentro de la ciudad, sin que todo eso tenga mucho que ver, la mayor parte de las veces, con los beneficios que obtiene directamente de esa ubicación, ni de la capacidad económica que ello le reporta.

2. En los conceptos de contribución territorial y de licencia fiscal, además, por estar gestionadas directamente por la Administración central, con intereses distintos y a veces en conflicto con los de la propia Administración local, y que en todo caso han dado lugar a unos resultados altamente insatisfactorios para esta última, como muestra la reciente creación de los consorcios mixtos Estado-Administración local para la gestión de la contribución territorial.

3. Excesivo número de conceptos y figuras impositivas locales que afectan a un mismo contribuyente y/o actividad con bajo rendimiento fiscal la mayor parte de las veces. A título de ejemplo, baste señalar que para el caso de un local destinado a la actividad del sector de hostelería y ubicado en un gran municipio como Barcelona, a lo largo del año debe tributar al Ayuntamiento como inínimo por los siguientes seis conceptos: radicación, licencia fiscal, gastos suntuarios, tasa obligatoria. de recogida de basuras, tasa de alcantarillado y tasa de depuración de aguas residuales.

Si además el contribuyente que ejerce la actividad analizada es propietario del local donde se realiza esa actividad deberá tributar también por otros tres conceptos: arbitrio sobre solares edificados y sin edificar, contribución territorial urbana y tasa refundida sobre edificios urbanos.

Aparte quedan otros conceptos posibles como la licencia de apertura -que tributa sólo al inicio de la actividad-, el impuesto sobre la publicidad -caso de que en el local se realice también este otro tipo de actividad- y las tasas por ocupación de la vía pública -cuando disponga de terrazas o veladores sobre aceras de dominio público-, el impuesto sobre la circulación -para todos los propietarios de automóviles-, etcétera.

La experiencia británica

Como contraposición a la larga serie de conceptos impositivos que dispone la administración local española, y que han sido enumerados en el último punto, valga señalar que su homónima inglesa básicamente tiene establecido tin solo concepto impositivo, el rate, sobre la propiedad, equivalente en cierta manera a nuestra contribución territorial, sin que ello, por su lado, signifique menor autonomía y dotación de recursos económicos, sino más bien todo lo contrario, como muestra el mayor porcentaje que representa el gasto del sector público local sobre el total ciel sector en el Reino Unido -45%- respecto a España -20%-, tomando cifras de 1978.

Inadecuación y rigidez

Los factores expuestos de inadecuación y rigidez de las cuotas tributarias, su actuación reciente después de haberse mantenido constantes a lo largo de una serie de años, la excesiva proliferación de conceptos impositivos, junto con las medidas llevadas a cabo por los nuevos ayuntamientos de regularización de situaciones injustas o de agravio comparativo -mediante incorporación de contribuyentes y actividades a sus correspondientes padrones físcales que antes normalmente presentaban deficiencias y ausencias notables- y el hecho de que todo esto se haya producido después de que surtiera efecto sobre el contribuyente medio español la última reforma de la hacienda del Estado explican en gran manera la posible impopularidad alcanzada en determinados sectores y ciudades por la fiscalidad local actuaI.

Esta impopularidad se ha visto, por otra parte, favorecida por la difícil comprensión que presenta dicha fiscalidad en relación al destino o uso de los fondos así recabados para la provisión de los distintos servicios municipales, habida cuenta de la tradicional estructura de la información contable de los ayuntamientos, que no ha incorporado todavía el sistema de contabilidad patrimonial de partida doble, aplicado en las empresas, porque la normativa vigente así lo establece.