Las dificultades de un planteamiento realista del déficit público

El déficit del sector público constituye, como ya se mostraba en la primera parte de este trabajo, uno de los rasgos dominantes del comportamiento actual de nuestra Hacienda pública y un condicionante importante de la actividad económica española. Se trata además de un hecho cuya valoración divide a la sociedad que lo registra en función de cómo se aprecia desde distintas y encontradas funciones políticas. Estas características han hecho del déficit público un tema poco tratable para una discusión ordenada de su cuantía, de sus efectos y de las posibilidades reales de su control. Contribuir a esa discusión ordenada del déficit público ha sido el propósito de los dos artículos que han formado esta serie y que han sido escritos por el Equipo de Coyuntura Económica, que dirige el profesor Fuentes Quintana, y del que forman parte los profesores Barea Tejeiro, Lagares Calvo y Raymond Bará y los economistas Julñio Alcaide Inchausti, José García López, Miguel Valle Garagorri y José María Pérez Blanco.

Un planteamiento realista de los problemas del déficit público tiene que partir del reconocimiento de que sus problemas, por importantes que puedan parecerles a los economistas y hacendistas, les dicen muy poco a la mayoría de los ciudadanos.Por otra parte, hay que confesar que no es fácil conseguir una sensibilización de los ciudadanos ante los problemas que plantea el déficit público. ¿Qué significa para una mayoría de la población que las cuentas públicas vayan a cerrarse este año con un déficit cercano a los 800.000 millones de pesetas, esto es, el 4,5% del PIB? Muy poco o nada, a menos que se suponga que la sociedad participa mayoritariamente de la mística del "santo temor al déficit" que el ministro de Hacienda José de Echegaray predicaba en su discurso de defensa de los presupuestos de 1906: "Para un ministro de Hacienda, para los Gobiernos, para las Cámaras, para el país, la salvación está en el santo temor al déficit. Y si no queréis hacerlo santo, decid en el patriótico temor al déficit".

Ese acento dramático que Echegaray colocaba sobre el déficit público convoca hoy a pocos creyentes en sus males. La mayoría de los ciudadanos escucha los miles de millones y los billones referidos al sector público como una melodía a la que se ha habituado, que considera distante de sus conocimientos, preocupaciones y responsabilidades. Unas cifras millonarias que alimentan la imagen del "Estado despilfarrador" que, como revelan las encuestas de opinión, llevamos dentro de nuestra conciencia la mayoría de los españoles, pero que no mueven ni nuestra protesta ni nuestra oposición al déficit público.

Dicho en otros términos: no existe una conciencia general sobre la importancia (la mayor o menor gravedad) que pueda tener el déficit público y la necesidad de su corrección. Ese juicio popular inexistente del déficit público facilita su continuidad y explica la indiferencia con la que se contemplan por los más las limitadas y otoñales discusiones españolas sobre la terminante condena, la escéptica defensa, que protocolariamente se realiza de su creciente cuantía.

Parece, por tanto, que una valoración de la trascendencia del déficit público y un tratamiento eficiente de sus problemas, que pretende realizar este trabajo, tiene que partir de esa realidad y dar una respuesta motivada de por qué nos preocupa el déficit público. Una respuesta racional y no dogmática, como la ofrecida por Echegaray en otro tiempo.

Crisis, paro y sector público

Esa respuesta tiene que partir de dos realidades evidentes: la crisis y el paro. Si hay algo que sabemos preocupa a todos los españoles de la crisis actual, son las cifras alcanzadas por la desocupación. Ese es -sin discusión- el primer problema nacional, un problema que viven directamente las familias españolas, pues el 22% de ellas tiene un parado en casa y conoce la gravedad del problema, dado que manifiestan que el paro es largo (dieciocho meses y más); el 77% opina que las posibilidades de encontrar empleos son nulas en los seis meses siguientes, y el 65% cree que el paro aumentará en el futuro.

Pues bien, la pregunta interesada y relevante es entonces: ¿qué puede hacerse para corregir esa preocupante desocupación? Y, más concretamente, ¿qué podría y debería hacer el sector público?

Una contestación responsable a esa pregunta tan fundada como dramática destacaría la importan.cia de tres condiciones para ofrecer una respuesta fundada y eficiente.

1. Disponer de tiempo. Los tres grandes problemas de la crisis actual -débil crecimiento, inflación y paro- no son solubles a corto plazo. Reclaman un programa de política económica a plazo medio, aplicado con perseverancia y secundado por el esfuerzo de toda la población. La OCDE ha constatado recientemente el predominio de esa convicción en los países miembros de la Comunidad Atlántica: "La consideración de que los problemas de la crisis son cuestiones a plazo medio, que necesitan programas aplazo medio para su solución, se ha ido extendiendo cada vez más en diferentes países".

Por su parte, la CEE, pasando de las convicciones a los hechos, ha preparado su programa de política económica a plazo medio como una necesidad prioritaria, planteada por la dimensión temporal de los problemas críticos actuales. La vuelta de los países europeos a su comportamiento cómo sociedades dinámicas, generadoras de producción y proveedoras de empleo a su población -afirma la CEE- no se logrará sin un programa que cambie los comportamientos económicos y que tenga un horizonte temporal suficiente. Cuando una crisis crea tanta incertidumbre como la actual, algo debe ser cierto para los distintos intérpretes de la vida económica: una política a plazo medio, clara en sus finalidades, expresa en su formulación de objetivos y medidas, aplicada resueltamente por el Gobierno y cuya lógica enmarque y discipline todas las decisiones a corto plazo.

2. Esa política necesaria a plazo medio se caracteriza por la complejidad y obligada coordinación de sus medidas. Como indica la CEE, la estrategia de un programa a plazo medio destinado a potenciar posibilidades de desarrollo económico de una sociedad debe obedecer a dos objetivos fundamentales: reducir la inflación y aumentar la estabilidad, y variar y mejorar la estructura productiva para lograr un crecimiento mayor y una mejora en la sit ción de empleo. La realización 9 ese doble propósito de todo programa a plazo medio precisa de un conjunto de medidas de política económica que cabe agrupar en cinco grandes líneas de actuación: a) una reducción de los costes reales del trabajo en cuantía y tiempo suficientes para favo recer el empleo, que conceda viabilidad a las inversiones y mejore la competitividad de nuestra producción; b) la realización de un programa de inversiones públicas bien controlado que facilite los ajustes productivos de la economía, apoyado en un mayor ahorro público; c) la disminución de la rigidez del sistema económico (el aumento de flexibilidad) por una mayor liberalización y por la práctica de una política de ajustes positivos en los sectores especialmente afectados por la crisis; d) la ayuda al cambio tecnológico y a la difusión del progreso técnico en la economía, y e) aumentar la capacidad exportadora y la internacionalización de la actividad económica nacional. Esas cinco líneas de actuación, a cuya justificación y contenido nos hemos referido en estas mismas páginas, deben seguirse simultánea y continuadamente por la política económica.

3. En esa política a plazo medio ocupan un lugar fundamental las actuaciones del sector público. Esas actuaciones se concretan en tres puntos:

a) Desarrollo de un programa de inversiones públicas que sostenga la producción y el empleo y contribuya a realizar aquellos ajustes que devuelvan el dinamismo productivo a la economía española. Es evidente que la necesaria reducción de salarios reales puede provocar a corto plazo caídas del consumo privado y, con elías, agravar el problema del desempleo. A plazo medio, la recuperación de los excedentes empresariales animará el crecimiento de la producción y la ocupación; pero, en tanto esas decisiones de la inversión privada llegan, será menester que la inversión pública actúe para sostener el empleo, realizando programas previamente planteados acordes con el ajuste a las grandes líneas reclamadas para responder a los retos productivos de la crisis (favorecer el Programa Energético Nacional, posibilitar la reconversión de la industria, difundir el progreso tecnológico).

b) Esas mayores inversiones públicas deben de contar con un mayor ahorro público que contribuya a financiarlas, lo cual, a su vez, reclama aumentar o recuperar la cápacidad ahorradora del sector público, actuando sobre la moderación de los gastos corrientes y potenciando la capacidad recaudatoria de los ingresos públicos.

c) El crecimiento de las inversiones públicas y el aumento del ahorro público deben incorporar para su realización modificaciones en los mecanismos de control del sector público y acentuar la voluntad política necesaria para su eficaz funcionamiento.

Este enfoque del comportamiento del sector público plantea los problemas del déficit público en su dirección correcta. Juzgar el déficit público de cualquier economía no es posible sin conocer su coherencia con el programa económico a plazo medio del que debe formar parte; precisa, asimismo, evaluar el comportamiento de la inversión y del ahorro públicos para estimar su contribución a la solución de los problemas de la crisis.

Y bien, cuando el comportamiento del sector público se sitúa en esas coordenadas, ¿cómo puede juzgarse la conducta del sector público español?

Inversiones, ahorro y déficit

La respuesta es claramente negativa, porque negativo ha sido el comportamiento del sector público en los tres frentes indicados. En primer término, los gastos de inversión de las administraciones públicas han permanecido constantes en su participación en el PIB. Esto es, la inversión pública no ha elevado su peso y su importancia como hubiese sido necesario.

Esa constancia de la inversión pública en el PIB es fruto de dos fuerzas contrapuestas. De una parte, se ha registrado una caída en la formación bruta de capital fijo, esto es, en las inversiones directamente realizadas por el sector público que bajan medio punto en su participación en el PIB entre 1973 y 1980 (0,38 puntos si nos atenemos a los datos previstos para 1981). Por el contrario, las transferencias de capital que representan la ayuda de las administraciones públicas a la financiación de la inversión realizada por otros sectores de la economía han aumentado en torno a 0,50 puntos.

En segundo lugar, la reducción de la participación de la inversión pública en capital fijo en el PIB ha discurrido paralelamente con la alarmante caída y final desaparición del ahorro público. Cuando se comparan los comportamientos relativos del ahorro e inversiones públicas durante los años de la crisis, se comprueba cómo a partir de 1979 el ahorro público se desploma marcando claramente sus diferencias con la marcha de la inversión pública (formación bruta de capital fijo). El año 1980 pasará a la historia financiera española como aquel ejercicio en el cual, después de una larga etapa del ahorro público, éste desaparece, registrándose en el ejercicio actual -aunque las cifras sean aún provisionales- un ahorro negativo (desahorro) en torno a los 200.000 millones de pesetas, esto es, el -1,15 del PIB.

La disminución de las inversio

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nes públicas en capital fijo, cuando la crisis aconsejaba su elevación, y la pérdida del ahorro público cuando la crisis pedía su aumento, constituyen dos comportamientos claramente negativos que es necesario modificar. Agravando esta situación aparece el déficit público que ha ido creciendo desde 1976 hasta situarse en el 4,5% del PIB en el año 1981. Déficit público que expresa las necesidades de financiación del sector de administraciones públicas, y que se ha debido de atender con la ayuda de otros sectores de la economía (familias, empresas y sector exterior).

Como prueban las cifras de inversión pública, esa ayuda de otros sectores que el déficit público supone no se ha destinado a su elevación. Dicho en otras palabras, el sector público no se ha endeudado para invertir más, sino para gastar más en partidas corrientes. Ese aumento del gasto público corriente total en el período de 1973-1980 se descompone en dos grandes rúbricas: los gastos de transferencia que explican un 68,5% del aumento (un 32,6% en pensiones de la Seguridad Social, un 21,7% en más gastos de desempleo, un 10,9% más en subvenciones de explotación, un 3,3% en otros gastos redistributivos), mientras los gastos de consumo se han elevado en un 31,5%.

En tercer lugar, no han existido modificaciones en el proceso de decisión de gastos ni de su presupuestación. Estas han continuado bajo la misma dependencia y consevado igual organización administrativa, discurriendo la elaboración del presupuesto bajo los criterios tradicionales y vigentes en el pasado, decidiéndose la cuantía de las partidas presupuestarias por la regla de un incrementalismo elemental.

El documento presupuestario ha perdido todo valor como instrumento de disciplina y control del gasto público y como documento de previsión de la actividad financiera. Las diferencias entre las cifras presupuestarias realizadas de déficit público han sido crecientes a lo largo del tiempo, demostrando la falta de soluciones administrativas y políticas con voluntad y poder suficientes para controlar el déficit público.

Un cambio en estos comportamientos del sector público es indispensable si deseamos afrontar la situación crítica de la economía

Un posible programa del sector público

Esos cambios necesarios en el sector público para hacer sus decisiones útiles a la política económica frente a la crisis deberían ajustarse a los siguientes criterios:

1. La política de los gastos e ingresos del sector público, así como el control de su déficit y su dirección reclaman la vigencia de un programa explícito a plazo medio de la economía española, dentro del cual debe integrarse el comporta miento coherente del sector público.

2. Ese programa a plazo medio debería partir de un acuerdo de las fuerzas sociales que permita reducir por un plazo suficiente el crecimiento de los costes reales del trabajo, con objeto de aumentar el empleo. Sobre la base de ese acuerdo -y sólo contando con ella-, tendría sentido un aumeto de las inversiones públicas. A esa elevación de las inversiones púbilcas deberían agregarse como partes del programa de actuación a plazo medio un conjunto de medidas que actúen a lo largo de las líneas siguientes:

- La liberalización del sistema económico, dentro del cual se incluiría la política de ajustes positivos a la crisis, necesaria para reestructurar la industria, la programación ordenada de la liberalización del sistema financiero y la flexibilización del mercado de trabajo para facilitar el empleo.

- Aquellas medidas que favo rezcan la difusión del progreso tecnológico.

- El fometito de la exportación e internacionalización de la actividad económica nacional.

3. La necesidad de dar beligerancia al gasto público de inversión para resolver los problemas de la crisis y reconstruir las cifra del ahorro público hacen necesario emprender una reforma de gasto público. Esa reforma del gasto público debería realizarse mediante las siguientes decisiones y actuaciones:

- La inversión pública deberá responder a un programa que facilite los ajustes productivos de la economía aumentando sustancialmente su participación en el PIB. Debe insistirse en la necesidad de concentrar la inversión pública en aquellos proyectos que supongan mayores dotaciones públicas de bienes de capital productivo (que son los que facilitan los ajustes a la crisis), y no mayores dotaciones de capital fijo redistributivo, que redundarán en un aumento inmediato de los gastos corrientes.

- Deberán reducirse al máximo las transferencias de capital que tienden, en muchos casos, a reponer pérdidas de empresas públicas y privadas sin futuro, lo que dudosamente puede. clasiicarse con propiedad como inversión.

- Las actuales subvenciones de explotación deberían ser profundamente revisadas, trasladando a precios y tarifas el déficit previsible de empresas y servicios públicos, como medida indispensable para racionalizar la utilización de estos recursos. Al mismo tiempo, debería acometerse una política enérgica y decidida en la reestructuración de las empresas y servicios públicos, con el fin de reducir sus costes de funcionamiento.

- Deberían congelarse durante los próximos cuatro años los niveles relativos de participación del consumo público en el PIB; esto es: el consumo público no aumentaría por encima del crecimiento monetario del PIB durante los próximos cuatro años. Al objeto de atender adecuadamente a la posible ampliación de los actuales programas de gastos consuntivo o a la iniciación de otros nuevos, cuando estuviesen plenamente justificadas la urgencia y necesidad social de esos gastos, se debería proceder, para su autorización y presupuestación oportunas, a una revisión de todos los programas de gastos actualmente vigentes en cada uno de los ámbitos en los cuales se propugnase la elevación del gasto.

- Los ritmos de crecimiento de los gastos de transferencia deberían acompasarse a los del crecimiento de la producción. Todo ahorro que se consiguiera en estas partidas se trasvasaría al aumento de las inversiones públicas con el propósito último de cambiar la renta disponible de las familias por mayores oportunidades de empleo.

4. La reforma fiscal debería completarse lo más rápidamente posible. No es verosímil que la presión fiscal española -la más baja de los países de la OCDE- continúe en el nivel en que está situada, con un nivel de gastos públicos que supera claramente a la presión fiscal, y con un déficit que obstaculiza el eficaz funcionamiento de la economía. Pero no resulta aceptable que ese aumento de la presión fiscal se realice sin mejorar y reformar la imposición. Esta reforma de la imposición y la mayor recaudación impositiva subsiguiente debería cumplir con algunos requisitos fundamentales. Figuran entre éstos:

- La reforma de la Administración tributaria, a la que habría que dotar de los medios materiales y de procedimientos de actuación que agilizasen al máximo la recaudación de los impuestos y la persecución del fraude. Sería necesaria la publicación, por el Ministerio de Hacienda, de los informes periódicos oportunos para juzgar la marcha del proceso de reforma fiscal y la estrategia seguida para su culminación y aplicación generalizada de las normas tributarías.

- Las reformas en la imposición directa deberían ajustarse a dos principios básicos:

a) Deberían combatírse las bolsas de fraude que pudieran existir en los impuestos generales de la renta de las personas Físicas y de las sociedades, con el objeto de mejorar la recaudación sin incidir en los tipos de gravamen.

b) Sería conveniente que las tarifas ganasen racionalidad, ampliando la longitud de sus tramos, reduciendo el número dé los mismos y la diferencia entre los tipos de gravamen, y ajustando periódicamente los tipos exigidos con los, niveles de inflación.

- La imposición indirecta debería ser objeto de reforma urgente para la adopción de formas impositivas apropiadas y, más concretamente, del impuesto sobre el valor añadido. Los aumentos de presión fiscal obtenidos de una imposición indirecta renovada deberían destinarse bien a un aumento de la inversión pública, bien a una reducción de las cotizaciones socíales.

- La reforma en los ingresos públicos afecta también a las cotizaciones sociales, que deberían ser objeto de una sustitución paulatina por el sistema de imposición indirecta reformado. Por otra parte, el actual sistema de cotizaciones sociales debería reformarse para incorporar al mismo criterios de racionalidad propios de las figuras tributarias actuales.

5. Debería elaborarse un auténtico presupuesto de gastos fiscales que revise el conjunto de los alicientes concedidos, buscando su máxima racionalidad y eficacia.

6. Una corrección radical del déficit público no es posible en el corto lapso de tiempo de un ejercicio. La tarea urgente sería hoy la de frenar su crecimiento situando el déficit público en una cuantía total del 5% del PIB durante un plazo de cuatro años, y tratando de mejorar, con medidas posteriores, este nivel mínimo. Sería, sin embargo, fundamental el lograr una variación en la dirección del déficit en ese plazo, aumentando la participación relativa de los gastos de inversión respecto de los gastos corrientes.

7. La financiación correcta del déficit plantea problemas importantes en la situación económica actual. La extensión de los plazos de los títulos y la colocación de la deuda en los mercados de capitales debería efectuarse por aquellos procedimientos que permitan mantener en niveles reducidos los tipos de interés, ya que el encarecimiento de éstos puede producir un efecto de expulsión Importante en la inversión privada.

8. La elaboración del presupuesto del sector público debería merecer una atención continuada y prioritaria de la política económica y una colocación al máximo nivel de la autoridad política de las decisiones del presupuesto.

La extensión de los criterios anteriores indican hasta qué punto el déficit público es un problema con raíces profundas, cuya corrección exige decisiones numerosas e inabordables a un corto plazo. Los hechos demuestran que la economía española tiene en el déficit público un problema de prioritaria importancia, cuya solución no cabe aplazar por más tiempo para seguir registrando cada mes de septiembre déficit nuevos y mayores. Se trata de un problema que hay que abordar dentro de un programa a plazo medio, en el que encuentren respuesta las múltiples condiciones de cuyo cumplimiento depende la reducción del déficit público y su racionalidad.