El Tribunal Constitucional y la ley de Presupuestos de 1981
Como es tradicional, la ley de Presupuestos (LP) para 1981 contiene una serie de preceptos que modifican las leyes tributarias en vigor. Se trata de una práctica generalizada, que en algún caso ha conducido al abuso (en nuestro país ha habido incluso grandes reformas tributarias que han utilizado como vehículo una LP), y en otros se limitan a simples retoques del sistema tributario de diferente importancia.Un grupo de diputados del Partido Socialista Obrero, Español consideró que algunas de estas medidas fiscales podían ser inconstitucionales e interpuso recurso contra los artículos 36 (exención de la plusvalía obtenida por enajenación de la vivienda habitual), 37 (corrección de los incrementos patrimoniales mediante un coeficiente), 38 (valoración de títulos que no coticen en Bolsa) y 43 (elevación de los tipos del impuesto sobre el tráfico de las empresas). También se atacaba la disposición adicional quinta, sobre prestaciones y financiación del déficit de las mutualidades integradas en el Fondo Especial de Muface.
El Tribunal Constitucional ha dictado sentencia considerando que sólo uno de esos preceptos, el artículo 38, es anticonstitucional. Veamos a continuación cuáles han sido los argumentos principales de este litigio resuelto de modo salomónico, puesto que el Gobierno saca adelante, las medidas tributarias. de importancia real, y el PSOE consigue que la LP aparezca tachada de inconstitucionalidad, aunque sólo sea en uno de sus preceptos.
El recurso
El motivo por el que el PSOE presentó el recurso es la existencia del artículo 134, número 7, de la Constitución, según el cual «la ley de Presupuestos no puede crear tributos. Podrá modificarlos cuando una ley tributaria sustantiva así lo prevea».
El escrito, que se apoya de entrada en las manifestaciones de López Rodó y Meilán Gil durante el debate parlamentario de la Constitución, considera que, en general, la modificación del sistema tributario por una LP es una práctica poco recomendable, y que la intención del artículo 134, número 7, es precisamente la de evitarla para impedir el arbitrismo en materia fiscal, de modo que no se aproveche la celeridad del debate presupuestario para introducir reformas. Se trata, pues, de proteger a las Cortes, que no pueden ejercer debidamente su función legislativa con ocasión de la discusión presupuestaria, dado, además, el carácter general de pacto económico de toda LP. El artículo 134, número 7, aparece así como garantía de cumplimiento de los principios constitucionales.
En segundo lugar, se intenta demostrar que no existen leyes sustantivas que hayan autorizado tales modificaciones.
La argumentación es breve para los artículos 37, 38 y 43, pues se limita a la afirmación de que no hay leyes habilitadoras. Es más extensa en lo que se refiere al artículo 36.
En resumen, los argumentos de los recurrentes se centran en una interpretación del artículo 134, número 7, como mecanismo de defensa de la función legislativa de las Cortes y de los propios principios tributarios y en la negación de la existencia de leyes que hayan autorizado las modificaciones.
Las alegaciones
El extenso escrito de alegaciones presentado por la abogacía del Estado trata también del artículo 134, número 7, y de las normas que pueden considerarse habilitadoras de las modificaciones introducidas.
En cuanto al primer punto, comienza recordando que Lluch defendió en el debate parlamentario que la LP pudiera modificar los tributos «por razones de política económica general», difíciles de evaluar sin efectuar un control político de las mismas.
Hay dos ideas clave en esta parte del escrito:
1. La ley de Presupuestos es un tipo singular de ley. Es el vehículo fundamental de dirección y orientación político-económica, como reconoce expresamente la ley federal alemana. Y es lógico que pueda contener normas sobre ingresos y gastos, como reclama hoy día buena parte de la doctrina.
Esto no significa una libertad absoluta de la LP. -Deben existir normas, de habilitación. Pero se recuerda que en este caso nos estamos refiriendo a las leyes reguladoras de los impuestos sobre la renta y patrimonio, que son anteriores a la Constitución, y que no podían prever la existencia y alcance del artículo 134, número 7.
2. Además, ¿qué se entiende por modificación? En el debate parlamentario se habló de limitar las «modificaciones importantes, extensas y profundas», pero una cosa diferente es «la pura adaptación de normas tributarias a la coyuntura». Aunque en muchos casos se trate de diferencias de dificil apreciación, no parece que estas últimas puedan provocar la inconstitucionalidad de una LP.
Tampoco existe indefensión del Parlamento a la hora de la discusión presupuestaria, y no hay, por tanto, necesidad alguna de proteger a las Cortes «... de sí mismas».
Por lo que se refiere a la autorización de las modificaciones, el escrito de alegaciones, como es lógico, encuentra normas de ha bilitación para cada uno de los preceptos discutidos.
La sentencia
Al igual que los documentos anteriores, la sentencia distingue entre el análisis del artículo 134, número 7, de la Constitución y el estudio de cada uno de los preceptos impugnados y las normas habilitadoras invocadas-.
En relación con lo primero, el Tribunal se pregunta qué debemos entender por modificación tributaria prohibida a una LP. Conforme a la discusión parlamentaria del precepto, concluye que la Constitución optó por una solución de compromiso entre nuestra tradición legislativa y las exigencias de una política económica flexible, prohibiendo por ello la creación o modificación sustancial de tributos, lo que no impide la «mera adaptación del tributo a la realidad».
El Tribunal reconoce que la LP es «vehículo de política económica», pero no olvida su singularidad y las limitaciones a la hora de su debate, razón por la que debe controlarse su papel como posible instrumento de reforma fiscal. Así, pues, una ley previa debe habilitar a la LP para intro ducir modificaciones, que no sean simples adaptaciones, sin que pueda decirse que en el caso de leyes anteriores a la Constitu ción el silencio equivale a autofi zación, puesto que lo que sej . uzga es un texto posconstitucional: la LP de 198 1. La sentencia analiza después la posible inconstitucionalidad de los preceptos. Una atinada meditación sobre los principios de capacidad, igualdad y progresividad, sirve de introducción para eljuicio del artículo 36. En opinión del Tribunal, ese precepto modifica el beneficio concedido al contribuyente, pero se trata de una variación técnica que no afecta a su naturaleza ni a su finalidad, y no atenta contra la igualdad ni contra la justicia. Es una modificación que no desvirtúa los caracteres del impuesto y que produce una simple extensión de beneficio fiscal. Por ello es una norma constitucional.
Según el Tribunal, la norma habilitadora invocada por el Gobierno en defensa del artículo 37 no es correcta. Pero en cualquier caso, este precepto es «una adecuación a la actual situación inflacionista que responde a la naturaleza del impuesto sobre la renta, que ha de contemplar incrementos reales no monetarios. No se trata de modificación del impuesto que requiera previsión normativa». Por ello es también una norma constitucional. El razonamiento es más breve para el artículo 43, pues se limita a reconocer que la norma habilitadora alegada es válida. Así que tampoco plantea dudas su constitucionalidad.
En cambio, el Tribuna considera que el artículo 38 es anticonstitucional y, por tanto, nulo. Un breve análisis del mismo le lleva a rechazar la norma de habilitación aducida y a opinar que este artículo concede un beneficio fiscal que va más allá de una mera adaptación, introduciendo, además, un elemento de discriminación, puesto que el nuevo precepto se aplica sólo los títulos de sociedades que no coticen en Bolsa que hayan actualizado o regularizado su balance.
El Tribunal declara también la constitucionalidad de la disposición adicional quinta. El recurso entendía que este precepto tenía carácter retroactivo, atentaba contra derechos adquiridos infringía el principio de interdicción de la arbitrariedad, violando el artículo 9,3 de la Constitución. El escrito de alegaciones consideraba, en cambio, este precepto como una solución razonable y equilibrada de los problemas planteados por las desigualdades de las prestaciones y la financiación del déficit de las mutualidades. El Tribunal, que hace un importante desarrollo del principio de retroactividad y una incursión en la huidiza teoría de los derechos adquiridos, ha considerado que la disposición adicional quinta está a favor del principio de unidad y pretende evitar privilegios de algunos mutualistas sin afectar a situaciones consolidadas.
A modo de conclusión
Es de justicia señalar que, en mi opinión, la sentencia es atinada y enfoca el tema con corrección técnica, aunque trata de cuestiones dificiles y susceptibles de discusión, sobre todo las planteadas por el artículo 37 relativas a la inflación, y por el propio artículo 38, su carácter de modificación o simple adaptación, y el corto alcance de este precepto, cuya nulidad no significa prácticamente nada en el contexto de la ley de Presupuestos.
También conviene recordar el marcado carácter político de este debate. A fin de cuentas, se trata de un recurso de inconstitucionahidad , en el que, además, va implícito un juicio sobre la significación de la ley de Presupuestos Generales del Estado.
Aún reconociendo que esto es así, y que los documentos resumidos son susceptibles de otro tipo de lectura, no es mi intención hacerla. Me limito a prevenir contra cualquier lectura política de la sentencia, porque tan peligroso es ignorar este aspecto de los recursos de inconstitucionafidad como no disponer de un planteamiento objetivo del problema y dejarse llevar por simplificaciones interesadas.
Javier Lasarte es catedrático de Derecho Financiero de la Universidad de Granada.
