El urbanismo heredado y los convenios urbanísticos

El urbanismo que se ha desarrollado en Madrid en los últimos decenios ha dejado una pesada y complicada herencia que estamos desentrañando y enderezando. Podría resumirse en lo siguiente:- Polígonos edificados sin urbanizar, a cuyos promotores se les había otorgado la totalidad de las licencias de edificación.

- Promociones realizadas sin haber sido formalizadas las cesiones obligatorias de suelo al Ayuntamiento previstas en el planeamiento.

- Licencias de construcción concedidas sin estar garantizado el cumplimiento de las obligaciones legales (urbanización del polígono, cesiones, etcétera).

- Cesiones al Ayuntamiento formalizadas con carácter definitivo, y que no estaban, como es obligación, libres de cargas, gravámenes u ocupantes (familias residentes, tendidos de alta tensión, terrenos aún no expropiados e, incluso, en un caso concreto, un cementerio en uso, que se pretendía ceder como zona verde).

- Polígonos desarrollados prácticamente en su totalidad, en los que se ha dejado para su última fase la resolución de los temas urbanísticos y sociales más conflictivos (cesiones imposibles de realizar, realojamiento de chabolistas, ejecución de la urbanización y de las zonas verdes previstas, etcétera).

- Polígonos cuyas zonas de cesión obligatoria no son más que retales de suelo sin continuidad ni utilidad pública alguna, y cuya recepción y conservación se pretende hacer recaer sobre el Ayuntamiento.

- Polígonos con exceso de volumen edificado y/o exceso de viviendas construidas, e incluso con bloques construidos o en construcción sin la preceptiva licencia municipal de edificación.

- Planes de ordenación aprobados y que en su diseño no tenían en cuenta una mínima racionalidad urbanística, con graves consecuencias sobre la zona (eliminación de zonas arbóreas existentes, desaparición de tramas urbanas tradicionales, demolición de edificios histórico-artísticos o de uso cultural o religioso).

- Polígonos que se han ejecutado sin haber cumplido la obligación legal de ceder el 10% de su aprovechamiento medio en favor del Ayuntamiento.

- Polígonos en los que la iniciativa privada se ha atribuido la edificabilidad correspondiente a los viales existentes con anterioridad al Plan de Ordenación, edificabilidad que, en todo caso, debería haber sido adjudicada al Ayuntamiento.

- Polígonos, incluso, en los que las zonas de cesión al Ayuntamiento (parcelas escolares, en un caso concreto) habían sido vendidas por los promotores.

Enfrentarse con situaciones de este tipo, que, desgraciadamente, se han repetido con excesiva frecuencia en diferentes zonas de Madrid, ha constituido una de las tareas fundamentales desarrolladas por la Gerencia Municipal de Urbanismo en los dos primeros años de gestión que siguen a las elecciones municipales de abril de 1971.

El convenio urbanístico como instrumento de gestión

Con independencia de la aplicación de los mecanismos de disciplina urbanística, la resolución de alguna de estas situaciones se ha encauzado mediante la aceptación por las partes afectadas de un convenio urbanístico. Lo que llamamos convenios urbanísticos, alguno de cuyos ejemplos y contenidos más significativos se van a presentar en una próxima publicación de la nueva colección municipal Temas Urbanos, no son otra cosa que acuerdos entre promotores, propietarios de suelo, grupos vecinales y Ayuntamiento para resolver conflictos, insuficiencias y, a veces, incumplimientos urbanísticos, provocados por muchas de las operaciones inmobiliarias ya en marcha y legitimadas por procedimientos administrativos anteriores al actual Ayuntamiento.

En última instancia, los dieciséis convenios urbanísticos suscritos, y los casi treinta que se están negociando en la actualidad, suponen un claro intento de reconducir herencias urbanísticas no aceptables ni aconsejables. Con la puesta en práctica de este instrumento de negociación se procura hacer compatibles el cumplimiento de la legalidad y la defensa de los intereses municipales, con los intereses de sectores vecinales afectados y los de los propios promotores inmobiliarios interesados en desbloquear y dar salida a situaciones urbanísticas que, en pura vía administrativa contenciosa, quedarían prácticamente congeladas.

A título de ejemplo, podemos mencionar algunos de los logros alcanzados en los dieciséis convenios suscritos, que podemos clasificar según la siguiente tipología: remodelaciones con realojamiento, reducción del impacto negativo del planeamíento y recuperación de espacios libres y edificaciones de interés para su uso colectivo, y defensa y ampliación del patrimonio municipal del suelo.

En el Polígono La Cruz Blanca, Polígono A de Peñagrande, Unidad I Urbanística de Peñagrande y Polígono 20 de la avenida de La Paz, donde las nuevas promociones de viviendas amenazaban de expulsión a los residentes, los convenios suscritos entre promotores, vecinos residentes y Ayuntamiento han garantizado un programa de realojamiento en la zona para estos vecinos. En el Polígono de Pinar del Rey, el Ayuntamiento obtiene la cesión del pinar existente para parque público. En los terrenos de la quinta de los Molinos, en San Blas, se obtiene para parque la zona arbolada de la antigua finca. En el parque de las Cruces, en Carabanchel, se obtienen 315.877 metros cuadrados de suelo para un parque público. En el Polígono 7 del Plan Especial de la avenida de La Paz, mediante una modificación del planeamiento, se evita la destrucción de los colegios del Sagrado Corazón y de los Angeles Custodios, pasando este último edificio al patrimonio municipal. En los antiguos terrenos de Gas Madrid se establece un nuevo diseño de la manzana, ajustándolo a la trama urbana del entorno y obteniendo, como cesión al Ayuntamiento, 82.290 metros cúbicos de edíficabilidad para servicios municipales, así como el palacete allí existente. En el Polígono 20 de la avenida de la Paz se recuperan las zonas de equipamiento escolar y zonas deportivas no cedidas en su día al Ayuntamiento. En las urbanizaciones Colombia y Nueva Colombia se establecen unas nuevas zonas de equipamiento en sustitución de las antiguas (ocupadas por chabolas, el cementerio y unas torres de alta tensión). En el Polígono Huerta de Villaverde se amplían las zonas verdes, se fijan nuevas zonas de equipamiento escolar y servicios públicos y se modifica el diseño del planeamiento para adecuarlo a las características del entomo.

La totalidad de las cesiones gratuitas de edificabilidad obtenidas por el Ayuntamiento en estos dos años de gestión alcanzan la cifra de 275.755 metros cuadrados. Este suelo que, para hacemos una idea, valorado en precios de mercado supera los 2.000 millones de pesetas, o sobre el que podrían construirse unas 2.500 viviendas, constituye en estos momentos un importante reforzamiento del patrimonio municipal del suelo.

De los convenios puntuales, a la negociación colectiva

En la actualidad, los convenios urbanísticos tienen un cierto carácter de excepcionalidad. Cumplen, en muchos casos, una función correctora de las situaciones urbanísticas más conflictivas, planteadas en promociones concretas y puntuales.

En el futuro, es decir, en el nuevo marco urbanístico que abrirá la revisión del Plan General, la figura de la negociación colectiva en el campo del urbanismo deberá adquirir una personalidad más definida y transformarse en un mecanismo para la programación y construcción de la ciudad, mediante el cual se establezcan prioridades y condicionamientos económicos y sociales, se comprometan recursos públicos y privados en tiempos y lugares adecuados, siempre bajo la guía y valoración política de su oportunidad, que es competencia y obligación exclusiva del gobierno municipal. La figura de la negociación colectiva en el campo del urbanismo cobra su auténtico significado en una sociedad pluralista en la que los conflictos e intereses urbanos, que se expresan a través de los distintos grupos económicos, sociales y culturales, pueden encauzarse por la vía de la negociación institucionalizada entre la Administración pública, productores privados de ciudad y consumidores de los bienes urbanos.

Los nuevos mecanismos están por diseñar de forma acabada, pero la experiencia de los convenios urbanísticos hace posible considerar la negociación colectiva como un contenido que deberá desarrollar el próximo Plan General de Madrid. Ese Plan General que, elaborado desde y para la gestión, deberá diseñar los instrumentos y sistemas de actuación y control que garanticen una nueva gestión urbanística más rica y eficaz. Ese Plan General que contendrá una programación concreta sobre la base de acuerdos entre la Administración local y central, de un lado, y entre la Administración local y la iniciativa privada, de otro, siempre bajo la óptica de unaprioridad en la defensa de las clases populares como beneficiarias más directas, y hasta ahora más olvidadas, en la construcción de la ciudad.