Vieja y nueva política de emigración

La actitud del Estado ante el fenómeno emigratorio ha atravesado hasta el momento presente los estadios que a continuación se enumeran:1. Etapa de rechazo absoluto. Una pragmática de Felipe IV de 10 de febrero de 1623 prohibía la salida de sus súbditos bajo la amenaza de severas penas. Con posterioridad, en el siglo XVIII, arbitristas e ilustrados achacaban con amargura al despoblamiento la decadencia y la ruina de las naciones.

2. Libertad de emigración meramente formal. El liberalismo doctrinario en el siglo X-IX procede al reconocimiento paulatino de este derecho. En un primer término, solapadamente y no sin contradicciones, tal y como acaece en la Constitución de Cádiz (artículo 304), en la de 1837 (artículo 10) o en la de 1845 (artículo 10). Más tarde, sin ambages, al promulgarse abiertamente la libertad de emigración en el artículo 26 de la Constitución de 1869, y con toda diafanidad en la Constitución de la Segunda República: «El derecho a emigrar queda reconocido y no está sujeto a más limitaciones que las que la ley establezca ...» (artículo 31). Nos encontramos, empero, ante una formulación huera, debido a que la legislación específica o de desarrollo, muy parca por lo demás, se limita exclusivamente a la regulación de aspectos marginales, como el transporte y la evitación de fraudes en los navieros. El emigrante, en general, es víctima propiciatoria de la improvisación colectiva.

3. Reconocimiento efectivo de la libertad de emigración. Al llegar la avalancha de los años sesenta, el Estado pone en funcionamiento una política tuitiva y protectora tendente a dotar de contenido y facilitar el pleno ejercicio del derecho a emigrar. A tal fin se crea una corporación pública, el Instituto Español de Emigración, organismo gestor por excelencia, a quien se encomienda, en régimen de descentralización administrativa, la tutela y amparo de los emigrantes, de quienes se hace valedor, a imagen y semejanza de la tutoría civil.

Se acuña la terminología adecuada «emigración asistida», eje y vector de todo un poderoso aparato de captación dirigido, de acuerdo a la ley de Bases de 22 de diciembre de 1960, «a la realización de la política emigratoria según las directrices de la ordenación del trabajo en régimen de pleno empleo». En otros términos, se reducen las tasas de paro por medio de la exportación de la mano de obra excedente. Para los estudiosos del derecho político se ofrece aquí un ejemplo excelente de cómo un Estado es capaz de articular un marco de acción, tanto legislativo como institucional, encaminado a la conversión en material y pleno el ejercicio de un derecho que en un principio no pasaba de ser un mero enunciado formal. La política emigratoria no puede ser más clara. Se dirige a la movilización de los recursos humanos de la forma más productiva en su empleo fuera de nuestras fronteras. La ley de Emigración de 1971, todavía vigente en parte y hoy en día obsoleta y desfasada, no hace sino confirmar lo apuntado.

-4. Política de salvaguardia de derechos, orientada hacia el retorno. La Constitución de 27 de diciembre de 1978 representa un decisivo punto de inflexión, un auténtico giro copernicano: «El Estado velará especialmente por la salvaguardia de los derechos económicos y sociales de los trabajadores españoles en el extranjero y orientará su política hacia su retorno» (artículo 42).

A continuación, el artículo 53-3 especifica que el reconocimiento, respeto y protección de los principios sociales reconocidos en este artículo informará la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos en la materia.

La significación del mandato constitucional, esbozo y marco de la nueva política de emigración, aparece clara tanto en su formulación como en sus consecuencias.

Presupone, ni más ni menos, la adecuación de la actuación estatal a la realidad imperante. En efecto, a raíz y como resultas del cierre de las fronteras laborales en Europa en 1973-1974 y del progresivo languidecimienio de las salidas a ultramar, no tendría sentido ni razón de ser el que se incidiese en una política largamente rebasada por los acontecimientos. Pero igualmente absurdo sería dejar caer en el olvido a los cerca de tres millones de compatriotas -2.695.436 para ser exactos- que todavía se ven obligados a residir en el extranjero.

Protección de los derechos económicos y sociales de los emigrantes.

Consecuentemente, la nueva política de emigración ha de sus tentarse en dos pilares fundamentales:

1. Protección y salvaguardia de los derechos económicos y sociales de los trabajadores emigrantes. Esta formulación debe interpretarse en un sentido amplio. Es menester equiparar en derechos y obligaciones constitucionales a los trabajadores autóctonos y a los que se ganan la vida en el exterior. No creo que estos últimos exijan más; pero, cuidado, tampoco menos. Para ello existen dos cauces: a) La firma de convenios y tratados internacionales, que no tienen por qué reducirse exclusivamente al terreno de la Seguridad Social y la emigración, sino que deben extenderse al ámbito cultural y educacional. Hay que mantener, asimismo, una política internacional enérgica y no mendicante , tanto, en las negociaciones como, sobre todo, en la vigilancia del cumplimiento de los mismos. Es más que obvio que de nada sirve un convenio, por muy avanzados que sean sus términos, si luego no se cumple; y b) La puesta en marcha de un completo sistema de actuaciones plurivalentes, que abarquen el complejo entramado en el que se desarrolla la vida de los emigrantes y sus familiares. Para ello, y en primer término, ha de procederse a una democratización de las instituciones asistenciales, promocionan do la cogestión y participación de los directamente afectados en la formulación y aplicación de los programas de ayudas, en la administración y funcionamiento de los órganos administrativos y en la determinación de la política global que debe ser llevada a cabo. Aunque aún con numerosas lagunas y deficiencias que deben ser corregidas, no se puede negar, sin embargo, que, desde 1977, se han dado pasos importantes en este sentido. Entre otros, la creación, por medio del Real Decreto 576/1979, de 20 de febrero, de una Subdirección General de Participación y Acción Cultural en el Instituto Español de Emigración; la aparición de las juntas consulares con presencia emigrantil para la atribución de ayudas colectivas (circular número 28/1978 del Ministerio de Asuntos Exteriores); la modificación de las estructuras de las casas de España, al introducirse un consejo de administración integrado por emigrantes; la puesta en funcionamiento, el 7 de junio de 1979, de una Comisión para Asuntos de la Emigración en el Congreso y, más tarde, en el Senado; el replanteamiento de la actuación educativa, al reorganizarse la gestión de la enseñanza en el exterior (orden de 14 de junio de 1977) y perfeccionarse el sistema de reconocimiento de estudios y convalidaciones (Reales Decretos de 2 de marzo de 1978, 23 de mayo y 31 de julio de 1980), etcétera.

Sin embargo, se echa de menos el instrumento legal -una ley de emigración actualizada- que armonice y otorgue coherencia a una normativa tan dispersa y disgregada, al tiempo que desarrolle los principios rectores de la nueva política emigratoria. El anteproyecto elaborado por el Gobierno, que debe ser discutido y aprobado, en su caso, por las Cortes, se está demorando demasiado.

A nivel, por otra parte, meramente administrativo, quizá fuese conveniente la creación de una secretaría de Estado para la emigración. Pero más allá de la denominación y rango, es preciso la creación de un órgano que aglutine y congregue las competencias en la materia, hoy en día repartidas en varios departamentos ministeriales.

El retomo de los emigrantes

2. Orientación de la política emigratoria hacia el retorno. Alrededor de medio millón de emigrantes han regresado definitivamente en los últimos años. Al propugnar por tanto la Constitución que la política del Estado ha de orientarse hacia el retorno no hace sino reconocer y enfrentarse con

una realidad indiscutible e incuestionable. Ahora bien, incluso desde posiciones ideológicas de vanguardia no demagógicas, no puede ni debe perderse de vista el dato de la gravedad del mercado nacional de empleo, al superarse, con creces, la preocupante tasa del 10%. Sería absurdo y hasta suicida, por consiguiente, que la Administración se lanzase a fomentar y pro mover abiertamente el retorno masivo de los emigrantes. Esto no quiere decir, empero, que haya que desamparar o desasistir a aquellos que voluntariamente, y debido a necesidades humanas perceptibles y justificadas, decidan reintegrarse en la sociedad española. Es necesario articular un sistema protector que facilite el reingreso y la reinserción sin traumas ni dificultades. Dicho sistema, que ha de abarcar aspectos tales como el subsidio de desempleo, pensiones, escolarización, vivienda, ahorros, servicio militar, exenciones aduaneras, cooperativas, explotaciones agrarias, inscripciones en el Registro Civil y empadronamientos, se encuentra parcialmente en vigor. Así, la ley 51/1980, básica de empleo, considera a los emigrantes retornados en situación asimilada a la de alta (artículo 2 1. 1.a), y para el supuesto de no poder demostrar las cotizaciones precisas, son titulares de las prestaciones complementarias del capítulo III en las condiciones previstas en el artículo 25.1 b. Otras disposiciones son el Real Decreto de 2 de junio de 1977, sobre vivienda; el Real Decreto de 13 de mayo de 1977, acerca de la cuenta de ahorro; la orden de 27 de mayo de 1977, de reingreso en los centros escolares... Pero, aparte de las evidentes lagunas y omisiones, se echa en falta, de nuevo, un texto unitario que regule unitariamente una normativa tan diseminada, que bien pudiera ser la misma ley de emigración que se prepara o bien una ley del retorno específica y singular.

Aun cuando, a largo plazo, el objetivo primordial de la nueva política emigratoria debe ser la erradicación de la emigración de mano de obra por motivaciones económicas, a corto y a medio, cuenta tenida de la necesaria movilidad del trabajo, se encamina a la protección del hecho emigratorio como tal, aprovechando su lado positivo, y a facilitar a los emigrantes, cuando éstos lo deseen una digna reincorporación a la vida laboral y social españolas.

Pablo López Blanco. Funcionario del Cuerpo Técnico del Instituto de Emigración