Pérez Llorca: "La ley del Gobierno y Administración no es un texto a la medida de Suárez"

Pregunta. En el calendario constitucional, las reformas referentes a la función pública aparecían separadas claramente de la ley que regularía la Administración central del Estado. Además, en la Constitución no se prevé una ley del Gobierno y menos con categoría de orgánica. ¿Por qué se han modificado estas previsiones?Respuesta. Hemos redactado un proyecto de ley único por una razón, que podría parecer inicialmente paradójica: el Gobierno y la Administración y los funcionarios son dos entidades que deben quedar diferenciadas, porque pertenecen a dos mundos distintos, pero que tienen una interrelación evidente entre los planos profesional -funcionarios y Administración y político -el Gobierno- Hemos hecho una ley orgánica, porque entendemos que, en parte, afecta o desarrolla derechos y deberes fundamentales y teníamos el precedente de la ley general Penitenciaria, que se elevó en el Congreso a la categoría de orgánica. Había que pensar también en criterios de economía legislativa, de tendencia política a la refundición y racionalización, y también en un principio de economía parlamentaria, dado el enorme trabajo que tienen las Cámaras. En una ley tan importante no queríamos dividir los esfuerzos.

P. Los funcionarios insisten en dos aspectos: el calendario constitucional contemplaba sus reformas de manera independiente y ellos han tenido un estatuto específico desde el siglo XIX, lo que, unido a la lectura del proyecto. puede llevar a pensar que la regulación de la función pública se hace de forma más somera.

R. La Constitución, en sus artículos 98 y 103, efectúa reservas o revisiones a la ley que no deben considerarse como mandato de una ley específica. El artículo 103 quiere decir que la ley debe tratar estos temas, no que tenga que hacerlo mediante una norma específica. Aquí chocamos con el problema de la existencia de una ley de Régimen Jurídico, a la que este conjunto normativo va a sustituir, que regula estos temas con mucho detalle, pero que es inadecuada al sistema político vigente. Hay que huir del cliché de la legislación superdetallista del sistema anterior, que agotaba su propia lógica en la lógica del sistema. Hay que dejar a la acción de la sociedad algunas incidencias en el desarrollo de la ley. Yo les diría a los funcionarios que esto es el estatuto, aunque no se llame así, y que hay una voluntad política de volver a la carrera administrativa y de profesionalizar la función pública. La función pública no ha obtenido beneficios tangibles del proceso de cambio, y hay una masa de funcionarios que puede ser puesta al servicio del Estado democrático. Hay que decir al funcionariado que si se dedica sólo a esto va a ganar más y a ascender más y que en el desarrollo de esta ley va a tener un protagonismo superior al que tuvo en las anteriores.

P. El proyecto incrementa y refuerza el poder del presidente del Gobierno y quita competencias al Consejo de Ministros. El presidente puede, con un decreto, incluso crear o suprimir departamentos ministeriales. Se dice que sus competencias tienen como límite las Cortes, la Constitución y los Presupuestos. Estos, en una concepción avanzada, son más presupuestos por programas que por partidas rígidas, van al límite cualitativo, no sólo al cuantitativo. ¿Por qué no especifica la ley qué temas van a detraerse del Consejo de Ministros? Si se trata de descargar a esta institución de competencias de entidad menor, ¿por qué no se dejan éstas en manos de la comisión de subsecretarios?

R. La importancia y naturaleza de las instituciones políticas y del Gobierno vienen dadas por factores como la Constitución, el sistema electoral y de partidos, la costumbre, la coyuntura y, por supuesto, las normas legales. Pero la experiencia comparada enseña que no son las normas legales lo más importante para impostar esta institución en uno u otro sentido, sino la praxis de los organismos democráticos. La ley pretende reforzar el Consejo de Ministros como órgano de decisiones políticas y descargarle de la labor administrativa que le dio el anterior sistema y que sigue teniendo y tiende a asumir aún. aunque paliado por la comisión de subsecretarios. Para llevar a cabo esto se han adoptado dos formas: deslegalizar aspectos que hagan menos rígida la ley y otorgar facultades reglamentarias al presidente del Gobierno. Por eso se hace posible un instrumento entre la orden ministerial y el decreto del Consejo de Ministros: el decreto presidencial, de eficacia definida por las leyes, al establecer la potestad reglamentaria. De esta forma, el presidente del Gobierno no obtiene un exceso de poder.

P. No es eso lo que opina la oposición, especialmente el Partido Socialista.

R. Decir que esta ley refuerza los poderes del presidente implica una lectura superficial de la misma. No se establece un sistema presidencialista, porque nuestra Constitución nos define como sistema parlamentario. Todo lo más, sería un modelo cancilleral, similar al que existe en la República Federal de Alemania. El presidente queda como una figura decisiva desde el punto de vista electoral, porque las dos fuerzas políticas más importantes del país lo tienen así y porque la Constitución contempla así la investidura. La Constitución establece ya que es competencia del presidente disolver las Cámaras y nombrar o cesar a los ministros. Esta ley le da, pues, unas facultades que ya tiene, entre ellas, la de los decretos presidenciales, que han llamado mucho la atención, pero que están en el texto constitucional. No obstante, si alguna fuerza política importante se opusiera a estos decretos -parece que es la principal pega del PSOE al proyecto de ley-, no haríamos hincapié en ellos, después de dialogar. Estamos abiertos a reconsiderar este punto.

P. Se ha acusado al proyecto de ley de estar- hecho en el silencio de los despachos, especialmente en la parte dedicada a los funcionarios.

R. Es que era una ley delicada. No obstante, la ley es el primer acto de una gran negociación que debe ser permanente y, además, se consultó con miembros de dos sindicatos, y hemos hablado con personas importantes de más de una organización de funcionarios. Se prevé un sistema de desarrollo de la ley mediante reglamentos que saldrán a información pública, lo que quiere decir que serán pactados. El sometimiento a la información pública es el mayor compromiso legislativo que puede adoptar cualquier Gobierno y no lo ha recogido aún ninguna legislación. No obstante, el Estado no puede renunciar a un sistema estatutario o jurídico, a dictar leyes y no sólo normas contractuales. De hecho, además de todo esto, se ha hablado también del proyecto con el cuerpo técnico y el cuerpo administrativo, a través de personas, claro está, porque tampoco tienen estructuras representativas.

P. No tienen estructuras representativas porque tampoco han podido crearlas. En diversas ocasiones han pedido elecciones sindicales y se les han negado desde arriba. Aunque ahora el proyecto recoja el tema de la sindicación, pueden surgir recelos sobre su aplicación.R. Nos hemos encontrado con la realidad actual de la función pública española, en la que las cosas estaban así, paradas. Han existido importantísimas elecciones, no sindicales, pero sí para constituir la Mutualidad de Funcionarios (Muface), cuyo resultado debe servir de meditación para todos. Hay grupos que piden elecciones sindicales, pero no las quieren, porque saben que las perderían. Por otra parte, no veo de dónde puedan surgit los recelos en este punto. La definición que hace el proyecto, en sus artículos 52 a 55, del ejercicio y consecuencias de la libertad sindical está en la vanguardia del derecho europeo y con las resoluciones de la Organización Internacional del Trabajo vigentes en la materia. Vamos a intentar abrir un proceso de negociación. ¿Cómo? Es cierto que faltan normas, pero la ley no puede prefigurar ese panorama. Ya veremos cómo se va configurando en el futuro. Lo único que puedo decir es que esta ley es una estrategia de paz para que la reforma de la función pública sea acompasada y seria y no perturbe psicológicamente el mundo de la Administración. Es, pues, una ley prudente, pero audaz, porque pensamos que la Administración hay que reformarla, pero conservando un ritmo de funcionamiento, aunque sea el actual, qu e es francamente insatisfactorio. Con este proyecto se vuelve a la carrera administrativa y se va a la profesionalización, al establecerse que los directores generales deban ser funcionarios, aunque creemos que no es aún el momento de reservar a los funcionarios públicos el cargo de subsecretario.

P. Usted dice que se profesionaliza la carrera administrativa, pero el artículo 51.4 dice que «los puestos de trabajo serán provistos por concurso o por libre designación, según los casos», aunque quienes los ocupen tengan que ser funcionarios con la categoría necesaria.

R. El concepto de libre designación va unido al de la carrera administrativa y no queremos volver al sistema rígido del pasado. Quizá haya que extender el régimen de concursos progresivamente, pero la carrera administrativa debe dejar en su cúspide un área de fricción entre la Administración y la política. Esto se desarrollaría por posteriores reglamentos que, hasta cierto punto, pueden ser negociados.

P. Una de las críticas que el funcionariado hace al proyecto, en lo que pueda tener de degradación de su estatuto, es que no enuncia los deberes de los funcionarios, pero afirma que serán penalizados por su incumplimiento. Podría pensarse que hay una remisión a la ley de Funcionarios Civiles, que, a su vez, se remite, para enumerar tales deberes, a un reglamento de 1968. ¿Puede dejarse abierta la puerta a este reglamento, aún en vigor, para el que es, por ejemplo, una falta muy grave observar una conducta contraria a los principios del Movimiento?

R. Los funcionarios han estado insertos siempre en una disciplina estatutaria. El tema es espinoso y tradicionalmente ha estado mal concebido. Es verdad que el proyecto no contiene una tabla de deberes, pero están distribuidos a lo largo del texto y son fácilmente discernibles. Además, hay una doctrina científica española al respecto.

P. Uno de los aspectos de los que los padres de la ley se sienten más satisfechos es el de las incompatibilidades, recogido en el artículo59.

R. La ley de Presupuestos es de filosofía concreta, ligada al ejercicio económico de 1980, pegada a la situación vigente y de carácter coyuntural. Esta otra ley es de reforma profunda y regula con mayor rigor las incompatibilidades y los contratos, lleva a cabo una reforma y tiene una visión de futuro mucho mayor.

P. ¿No se ha pensado en regular otro tipo de incompatibilidades de los funcionarios públicos, tales como su presencia en consejos de administración o empresas consultoras?

R. Es cierto que, sobre todo entre los directores generales, se llegó en el pasado a algunos abusos, pero este tipo de regulación se ha hecho siempre a través de una norma reglamentaria y sería muy difícil llevarlo a una ley.