La función pública, en trance de deslegalización

El proyecto de ley orgánica sobre el Gobierno, la Administración del Estado y la Función Pública, que en estos días el poder ejecutivo remite a las Cortes, consta -al parecer- de 64 artículos, de los que 35 se dedican al Gobierno, seis a la Administración del Estado, y los veintitrés restantes, a los funcionarios. Con este último puñado de preceptos (que totalizan -siempre, al parecer- unas 212 líneas, generosamente esparcidas por la mecanografía electrónica, rotulaciones incluidas), al que habrán de agregarse las disposiciones adicionales (siete) y las finales (dos), así como una de las cuatro derogatorias (lo que permite sumar otras 66 líneas más), se aborda, a nivel legal, la regulación -no hará falta decir somera- del elemento personal de la Administración del Estado (y no sólo de éste -incluidos organismos autónomos-, sino que algunos de los artículos reflérense también al de las comunidades autónomas y al de la Administracíón local). Faculta, por lo demás, el proyecto al Consejo de Ministros para que en plazo de seis meses dicte las normas reglamentarias generales que precise el desarrollo del articulado legal. Y, una vez cumplido esto, se operaría la automática derogación de la vigente ley de Funcionarios Civiles del Estado, de 1964; de la de Retribuciones, de 1965, y de parte de otras normas que inciden en materia retributiva (decreto-ley de 30 de marzo de 1977 y la recentísíma ley de Presupuestos de 1980, en cuanto a grado inicial), entrando a imperar, en su lugar, las reglamentaciones del ejecutivo.Envuelta en un conjunto normativo superior -ley orgánica-, pero distinto del preestablecido, encuéntrase en el proyecto confundida la función pública, que tenía su regulación prevista a nivel más bajo -ley ordinaria-, pero también más directo y, consecuentemente, más amplio. Y la previsión a que se alude no se basa en elucubraciones doctrinales, precisamente, sino en un claro y concreto mandato constitucional.

El presente comentario, ante la trascendencia del problema que el proyecto plantea de cara a la futura vida de la función pública, se cifíe a lo que respecto de ésta se prevé, pero no se prestará hoy atención a los temas sustantivos, por reclamar consideración absoluta la cuestión previa o formal, relativa al instrumental normativo empleado y por emplear. La Constitución, en su artículo 103.3, ordena inequívocamente: «La ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos, el acceso a la función pública ... », enumerando los otros tres puntos (sindicación, incompatibilidades e imparcialidad) que, junto al del acceso, configuran los cuatro aspectos más destacados (fueron enfocados por,el que suscribe en otras tantas tribunas libres de EL PAÍS, publicadas justamente hace un año por estas fechas) que, junto al estatutario en sí, deben de regularse por ley. Es decir, conforme a la Constitución, tienen que ser normas emanadas del legislativo las que contengan las prescripciones necesarias para que se pueda entender que quedan aquellas materias suficientemente ordenadas o, al menos, ordenadas con un nivel de precisión bastante para que la potestad reglamentaria se produzca dentro del cauce constitucionalmente marcado («de acuerdo con la Constitución y las leyes», artículo 97), desarrollando los aspectos de la ley que, de cara a la ejecutividad del imperativo legal, así lo requieran. El proyecto, por su parte, englobando la regulación de la función pública con materia organizativa relativa a la superior estructura política del ejecutivo, dedica unos breves artículos al funcionariado, que soslayan el tema estatutario, confiando la materia a futuras reglamentaciones. Y, aunque la norma revista la forma de ley orgánica, no conteniendo la regulación de los derechos y deberes de los funcionarios, que son los que definen el régimen estatutario y el meollo de la función pública, y remitiéndose a fórmulas reglamentarias lo que del ámbito legal se detrae, bien cabrá afirmar que, de prosperar el proyecto, la función pública se deslegalizará sin remedio.

Siempre que el funcionariado reciba mejor tratamiento o mayores honores que los que la Constitución y las leyes prescriban será prudente que se recele. No mereciendo mas que ley ordinaria se conforma con ésta, pero que no se coloquen en su lugar los reglamentos. No obstante, del propósito de elevar a rango de ley orgánica la regulación de la función pública, nada habría que objetar si el texto contuviera el preciso contenido estatutario que la Constitución determina.

Sin hacer literatura (que sería extensísima) acerca de desarrollos modificadores, innovadores, derogadores, etcétera, a nadie se le puede escapar que si, ya de entrada, el legislador es superlacónico, el desarrollo reglamentario será no sólo hipertrófico, sino también legífago o legívoro (o sea, que -se comerá a la norma matriz), llegando a suplantar a la ley a todos los efectos. Quiere decirse que el millón largo de funcionarios del país, si bien formalmente aparecerá regulado con membrete de ley orgánica, en realidad lo será por vía reglamentaria. Y, evídentemente, el problema no es de honores, sino de seguridades: un reglamento se deroga con otro, y cada reunión del Gobierno da pie al evento; las leyes, en cambio, son más estables, y especialmente si son de funcionarios (el primer estatuto duró 66 años; el segundo, 64; el vigente ya cumplió dieciséis primaveras).

Por lo demás, el dato de que los proyectos de reglamentos que desarrollaren la ley orgánica en cuanto a función pública hubieren de ser sometidos a información pública mediante publicación en el BOE -previsión que, según se entiende, contiene el proyecto que se comenta-, parece una reducción considerable respecto a lo que de aplicarse otras normas procedería. Así, por una parte, la Constitución (105, a) ya prevé la «audiencia» de los ciudadanos, directamente o por organizaciones y asociaciones, en los procedimientos de elaboración de las disposiciones adminístrativas que les afecten. Y, por otra, el real decreto 1.522/1977, de 17 de junio, prevé, justamente en materia funcionarial, que las organizaciones profesionales participen en consultas y colaboraciones para determinar las condiciones de empleo. Esto último se acerca más a las fórmulas participativas solicitadas por las centrales sindicales de la Adminístracíón y la Asociación Española de Administración Pública, de cara a la elaboración del estatuto de funcionarios (se consigna así en Tribuna Libre del que suscribe, publicada en EL PAÍS el 24 de agosto de 1978), cuya regulación no se aborda, tampoco en esta ocasión, en el proyecto comentado.