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El proceso autonómico previsto en la Constitución

La negociación constitucional de las autonomías estuvo condicionada por el "problema vasco" y la "cuestión catalana"

La negociación política y discusión parlamentaria sobre la regulación de las autonomías en la Constitución de 1978 estuvo presidida por la necesidad de dar solución al «problema vasco» y a la «cuestión catalana». Junto a estas urgencias, el diseño del nuevo Estado de las autonomías quedó más esbozado que dibujado, y se renunció a la idea de establecer un mapa concreto para el acceso racionalizado a la autonomía. Las diferentes vías quedaron diluídas en formulaciones juridicistas difíciles de digerir para el hombre de la calle.

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En el origen de los debates encaminados a reflejar en la Constitución una nueva estructura territorial del Estado que acabara con el modelo centralista, subyacía la necesidad de dar respuesta positiva a las reivindicaciones nacionalistas o, en todo caso, autonomistas, mantenidas, junto a otras demandas de democracia, por los partidos políticos que se opusieron al franquismo y que, en buena parte, encontraron acomodo en el Parlamento surgido de las elecciones del 15 de junio de 1977. Durante los últimos meses de vida del general Franco. Coordinación Democrática, órgano unitario de la oposición antifranquista, suscribió el acuerdo de reconocer la existencia de varias nacionalidades en España. El compromiso alcanzó también a algunos de los partidos que después se integraron en Unión de Centro Democrático (UCD), concretamente a los socialdemócratas y liberales.El término nacionalidades fue pronunciado, por primera vez, durante la fase inicial del trabajo de la ponencia constitucional, por Miguel Roca, según se relata en un libro inédito sobre la elaboración de la Constitución (1). «El ponente comunista, Jordi Solé Turá, y el socialista, Gregorio Peces-Barba, se sumaron inmediatamente a la propuesta, pese a que en el borrador del PSOE no se hablaba de nacionalidades, sino de "pueblos de España". La sorpresa de estos tres diputados fue grande cuando comprobaron que los ponentes de UCID acogían el término comprensivamente y, tras algunos debates, votaban su inclusión en el artículo 2.»

Sin embargo, la inclusión definitiva de esta expresión -a la que sólo se opuso frontalmente desde el primer momento el ponente de AP, Manuel Fraga- suscitó profundos debates, junto a resistencias procedentes de áreas militares, que aconsejaron finalmente evitar la reiteración del término -en la primera lectura se aceptó que figurara en tres artículos- y compensarla con la alusión tranquilizadora a «la indisoluble unidad de la nación española, patria común e indivisible de todos los españoles». Los representantes de UCD se esforzaron en encuadrar el concepto de nacionalidades dentro de un «Estado regionalizado», interpretación que fue anunciada por la ponencia el 25 de octubre de 1977, sin que el acta correspondiente a la sesión de ese día recoja ninguna objeción por parte de los representantes de los distintos grupos parlamentarios.

Los árboles no dejaron ver el bosque

Los árboles de las «nacionalidades» impidieron, a lo largo de la elaboración del texto constitucional, ver el bosque de las «autonomías». Entre las «graves deficiencias» del proyecto de Constitución, denunciadas ya en enero de 1978, en un documento procedente del ala liberal del partido centrista, figuraba -según cuenta el libro citado- la «imprecisa definición de, las autonomías». Cierta mala conciencia sobre la deficiente regulación de esta parte de la Constitución debió aconsejar también a los socialistas a relacionar el «portazo» dado a la ponencia constitucional por Gregorio Peces-Barba, el 7 de marzo de 1978, con la presentación de una serie de propuestas centristas sobre el título VIII, relativo a las autonomías.

Ya en pleno período de debates en la Comisión Constitucional del, Congreso, para la negociación paralela del título VIII se formó una mini-ponencia, cuya composición revela cuál era la preocupación fundamental, en materia de autonomías, de los responsables de la elaboración de la Constitución. Formaban la mini-ponencia citada tres catalanes -Miguel Roca, Eduardo Martín Toval y Jordi Solé Tura-, un vasco -Marcos Vizcaya- y un gallego -José Luis Meilán-, en cuyo despacho de García Morato, número 15, se reunieron por primera vez el 7 de junio, en medio de grandes sigilos y precauciones para que no trascendiera. Dos días después, una reunión ampliada de esta mini-ponencia, con asistencia, entre otros, de Fernando Abril y Alfonso Guerra, en el despacho de Gregorio Peces-Barba, fue advertida por redactores de EL PAIS, que montaron guardia a la puerta y descubrieron, a las dos de la madrugada, la salida de un primer grupo de ellos -integrado por centristas y socialistas-, mientras otro permanecía oculto en el despacho, con las luces apagadas, para burlar la vigilancia de los informadores y evitar que se conociera que representantes de partidos vascos y catalanes habían participado en las conversaciones.

El protagonismo indiscutible de los negociadores procedentes de las dos principales nacionalidades históricas no tuvo iguales resultados para el País Vasco, que no consiguió ver incorporada a la Constitución su reivindicación foral, que para Cataluña. La capacidad mediadora de Miguel Roca fue un instrumento inapreciable para lograr una imagen cohesionada de socialistas, nacionalistas y comunistas catalanes -la troika que luego, cuando la negociación del Estatuto de Sau, se quiso romper desde la Moncloa-, al tiempo que una regulación de las autonomías presentable en Cataluña. Durante los debates sobre temas autonómicos generales, Roca tenía puesto un ojo en el texto constitucional que se elaboraba y otro en la traducción, contante y sonante, que para el Estatuto catalán podía significar. Esta habilidad del diputado catalán, que le valió el calificativo de «rey de los fenicios», contribuyó a dotar al título VIII de la Constitución de unas virtualidades difícilmente ejercitábles, y en otros casos inútiles, para futuras comunidades autónomas, aunque se mantuviera, y se mantenga, el principio teórico de que la Constitución garantiza el acceso de todas las nacionalidades y regiones es:pañolas a unas cotas de autonomia idénticas.

Coyunturalismo y electoralismo

La realidad es que las trabas y exigencias adoptadas para el acceso a la autonomía de entidades territoriales distintas de Cataluña, País Vasco y Galicia no fueron, en su momento, suficientemente explicadas ni razonadas, en parte por el coyunturalismo habitual de la política centrista, acuciada por problemas candentes que le impiden atender los problemas importantes, y en parte por el electoralismo general de los partidos, incapaces de defender en la periferia los argumentos manejados en Madrid sobre el necesario encauzamiento de la explosión autonómica.

Durante la negociación de la Constitución se impuso el gradualismo en el acceso a la autonomía, pero no se supo, o no se pudo, fijar un mapa concreto ni un calendario preciso. Sólo se estableció una fórmula abreviada para los tres primeros estatutos, con base en el criterio objetivo de que históricamente plebiscitaron otros proyectos de Estatuto.

La ley de Referéndum, instrumento de "racionalidad"

La Comisión mixta Congreso-Senado, encargada de concordar los textos resultantes de ambas Cámaras, tuvo que corregir un texto, introducido por UCD en el Senado, según el cual el proyecto de Estatuto elaborado de acuerdo con lo establecido en el artículo 151, requeriría la aprobación «en cada provincia» o, de lo contrario, pasaría a ser tramitado como proyecto de ley. En evitación de que esto pudiera suponer un veto por parte de una provincia al resto de la comunidad autónoma -estuvo presente el hipotético caso de Navarra respecto al País Vasco-, se estableció que «la no aprobación del proyecto de Estatuto por una o varias provincias no impedirá la constitución entre las restantes de la comunidad autónoma proyectada ... ». ¿Cómo? El artículo 151 concluye así: «... en la forma que establezca la ley orgánica prevista en el apartado uno de este artículo». Esa ley no es otra que la que regula las diversas modalidades de referéndum, cuyo proyecto fue remitido el mes pasado al Congreso. La previsión que hace sobre esta materia consiste en exigir que las restantes provincias sean limítrofes; que sean, al menos, la mitad de las que inicialmente solicitaron la autonomía, y que el Estatuto, una vez adaptado al nuevo ámbito territorial, sea ratificado por referéndum del cuerpo electoral de las provincias afectadas.

Estos requisitos proyectados por el Gobierno es muy probable que prevalezcan, porque esta ley orgánica es de las que cuentan, er principio, con un acuerdo básico entre los dos grandes partidos, UCD y PSOE. Según fuentes de uno y otro, esta ley es una pieza clave para la decidida racionalización del proceso autonómico, que exigirá nueyos acuerdos respecto a las restantes leyes que desarrollen el título VIII de la Constitución, a fin de suplir la falta de una negociación en profundidad, en su momento, de los textos constitucionales que regulan las autonomías.

(1) Crónica secreta de la Constitución 78, de Soledad Gallego-Díaz y Bonifacio de la Cuadra.

Participaron en la realización del presente informe Bonifacio de la Cuadra, Sebastián García, Daniel Gavela y Joaquín Prieto.

* Este artículo apareció en la edición impresa del Domingo, 9 de diciembre de 1979

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  • La "racionalización" del proceso, sólo esbozada en el título VIII