Los principios inspiradores y su aplicación

Ex inspector general de Servicios

En mi anterior artículo esbocé algunas de las cuestiones que deberían ser abordadas si de verdad se querían resultados prácticos y positivos al llevar a cabo la reforma de la Administración pública, tarea que considero de singular importancia y urgencia, precisamente ahora en que nos encontramos en plena fase de implantación de las autonomías. Es claro que ahora vamos a tener que enfrentarnos con la necesidad inaplazable de ir, cuanto antes, a un replanteamiento en profundidad de esos problemas, que están ahí a la vista de todos, relativos al logro de una Administración eficiente.

En mi opinión nos encontramos en unos momentos verdaderamente cruciales en los que las historias singulares o nacionales se están entrecruzando fuertemente con la historia total. Y en esa línea no podemos ignorar que España se ve abocada a tener que presentar su aportación para la efectiva implantación de un modelo de convivencia en alguna manera distinto y mejor que los que han venido rigiendo. Pero tales aspiraciones a servir de modelo, que algunos pretenden que tengamos, resultaría ilusorias e inoperantes en tanto que no podamos presentar, en el campo de la Administración, algo siquiera aceptable, máxime cuando en otros países se ha llegado a grados de perfeccionamiento notablemente elevados. Si se pretende que España pudiera quizá servir de modelo para la evolución hacia la democracia de algunos países latinoamericanos, sería preciso que, en los aspectos más destacables de la organización y la eficiencia de la Administración, se pudieran presentar realidades suficientemente convincentes. Pienso que en bastantes aspectos nos encontraríamos con dificultades para responder a ese reto, puesto que nosotros sólo muy lenta y tardíamente nos hemos incorporado al proceso de modernización y racionalización que ya se encuentra en pleno desarrollo en los países más avanzados en este terreno, en los que la Administración pública ha adquirido un grado de eficiencia muy destacado. Por otra parte, ¿cómo podríamos hablar de un proceso democratizador, quizá para algunos ejemplar, si la situación de nuestra Administración sigue registrando niveles de un atraso considerable?

Necesidad de directrices

Aunque los grandes principios de la reforma ya se encuentran esbozados en la Constitución -singularmente en el artículo 103- sólo revisten la forma indicativa y muy abocetada en que un tema de esta naturaleza puede tratarse en un texto constitucional. Por eso haría falta llevar a cabo un trabajo de estudio y desglose de problemas a partir de esos principios. En las líneas que siguen sólo se ha pretendido una primera aproximación al tema.

- Actuación objetiva. En la Administración se ha de actuar siempre con la más absoluta objetividad, desde la asignación de los funcionarios a los puestos de trabajo - y con mayor razón de quienes hayan de desempeñar funciones directivas- hasta la creación o montaje de órganos o entes institucionales. Y, naturalmente, sin dejarse influir por consideraciones de tipo partidista y aún menos personalista. Para ello será necesario que se venzan las tendencias a considerar la Administración, en cierto modo, como un patrimonio particular, así como a utilizar las designaciones o ceses como un medio para hacer más manejable el mecanismo administrativo, tratando de que sirva a intereses personales o partidistas. Y, aún con mayor razón, se deberá producir la actua ción objetiva al tomar decisiones o adoptar resoluciones. Es induda ble que la Administración siempre deberá, ajustarse a las normas -tanto sustantivas como de proce dimiento- en todos los escalones o grados, de forma que la actuación de los funcionarios responda a las misiones y facultades que tenga conferidas.

- Al servicio de los intereses generales. La obviedad de este principio constitucional no exime de que se insista en destacar su importancia sustancial. Es fin básico de toda la misión del Estado -y de todos los órganos públicos- la aplicación de los medios de que se disponga sola y exclusivamente para servir a los intereses auténticos de la comunidad, sin ponerlos en ningún caso al servicio de intereses de partido y menos aún de intereses privados de quienes asumen el poder. Habrá que insistir muy reiteradamente en la necesidad de analizar en cada caso la naturaleza de los intereses que se tratan de servir, por cuanto, tras presuntos intereses generales se pueden ocultar los verdaderos intereses particulares, de partido o grupo.

- Organización y funcionamiento eficaces. Sin una buena y flexible organización no se puede conseguir la eficacia. El sentido de la organización implica la utilización económica de los medios, la simplificación de los métodos y procedimientos, la eliminación de todo lo innecesario o superfluo, así como la lucha contra la tendencia a que las humorísticas «leyes de Parkinson» -sobre todo la tendencia a crear innecesariamente puestos y funciones- constituyan uno de los vicios que se registran desgraciadamente en no pocos casos.

- Jerarquismo. En el artículo 103 se utiliza el término «jerarquía», palabra que no nos parece acertada, por las connotaciones que lleva consigo, debido a su utilización abusiva durante los últimos lustros, hasta el punto de que se la consideró como uno de los pilares fundamentales del sistema autoritario ya desaparecido. Existe, ciertamente, una concepcióncorrecta del principio de jerarquía aplicado aja Administración -el escalonamiento de los órganos y el recurso ante el superior contra las resoluciones del inferior-, pero quizá hubiese sido preferible utilizar otro sinónimo. En todo caso no hay duda del sentido en que el texto constitucional utiliza el término. No se trata, por tanto, de que haya que establecer ningún tipo de autoritarismo en la estructura de la Administración, lo que tampoco implica el que no exista una correcta disciplina, necesaria siempre.

- Descentralización y desconcentración. En el artículo 103 de la Constitución se utilizan ambos términos, que pudieran parecer totalmente sinónimos, si bien pueden ser vistos desde ángulos matizados. Si se quiere descentralizar, hay que ir contra la tendencia a concentrar en un centro común las actividades políticas y administrativas, procurando que no se las haga depender rígidamente de un poder central. Con ello se quiere ir contra una concepción del Estado en la que se establezca una organización gubernamental en que se subordinen las comunidades más pequeñas a la supremacía del Estado. Por ejemplo, el ejercicio de la tutela o control de los municipios por las autoridades estatales. Sin embargo, al descentralizar y desconcentrar -buscando una mayor eficiencia y una redistribución del poder- no se tiene por qué considerar socavada la soberanía del Estado, ni el principio de solidaridad, que debe inspirar las relaciones entre los diversos órganos públicos. En realidad lo que se pretende es que la Administración responda a las exigencias que de la propia Constitución se deducen, singularmente respecto a las autonomías de las nacionalidades o regiones, así como de los municipios y los demás entes en que una sociedad pluralista puede estructurarse. La cuestión es compleja y su mejor tratamiento rebasa de lo que se pretende con.estos artículos.

- Coordinación. Tal exigencia es especialmente importante cuando las tensiones entre los entes autonómicos y el poder del Estado puede revestir caracteres preocupantes. La coexistencia de la soberanía del Estado con los poderes atribuidos a otros entes o instituciones exigirá siempre una conveniente coordinación. Pero sin que ,al coordinar se pretenda, por una vía indirecta volver a reinstalar de hecho una concentración del poder, en el sentido de volver a reunir en un centro lo que estaba separado. Siempre que se compartan poderes será necesario un esfuerzo considerable para lograr una coordinación, y singularmente cuando haya que resolver cuestiones de competencia. Será en esta próxima etapa, cuando se apliquen los Estatutos, cuando esto se verá con mayor claridad. Por otra parte, la coordinación siempre será necesaría entre los diversos órganos, sean de cualquier nivel o ámbito. Además, entre nosotros, será la coordinación una exigencia especialmente necesaria, por nuestra propensión a funcionar a nuestro aire y sin sometimientos de unos a otros.

- Sometimiento pleno a la ley y al derecho. El margen entre lo discrecional y lo reglado dará siempre lugar a cuestiones de difícil solución, pero el principio habrá de quedar siempre muy claro: hay que someterse a la ley y al derecho y de ninguna manera a la arbitranedad y al capricho. En casos de duda, habrán de resolverse las cuestiones en favor de la norma. Es un Estado de Derecho el que ha establecido la Constitución, por lo que el grado de discrecionalidad deberá irse reduciendo progresivamente, hasta dejarlo restringido a unos límites y a unos contenidos francamente estrechos.

Los problemas del personal

Y llegamos aquí a un punto verdaderamente crucial y trascendente. Se trata del elemento humano. Si hay buenos ftíncionarios, y si se consideran debidamente apreciados y considerados, estimulados y retribuidos, la Administración funcionará, aunque las estructuras no sean buenas. Y, por el contrario, si el sistema de selección y promoción es en exceso «digital» o no se practica una justa y constante valoración y calificación de cada funcionario, o se les cambian para funciones que no desean, o no se les paga adecuadamente, la Administración no funcionará o lo hará mal. Esto, por elemental y obvio, parece que no debiera ni mencionarse, pero tal obviedad no se correspondecon la realidad de los hechos.

La desorganización administrativa y funcionarial podría ser corregida y la inoperancia y desmoralización rectificadas si el Estatuto de la Función Pública saliese de los ámbitos restringidos en que ahora se encuentra para ser conocido y discutido por los funcionarios y los ciudadanos. Con ello se habría dado un paso importante para que, cuando se transforme en norma sea objeto de general aceptación. Porque si se continua manteniendo es-ste importante instrumento de regulación de las relaciones de los funcionarios con la Administración, en ámbitos de elaboración Sumamente restringidos, es muy probable que al faltarle el aliento y nutrición de un apoyo democrático eficaz nazca sin vitalidad y no responda a las aspiraciones ni de los funcionarios ni de los ciudadanos en general.

La regulación de los métodos de provisión de vacantes será uno de los puntos que habrá de merecer una especial atención, tanto por lo que hace referencia al nuevo ingreso como en lo relativo a la promoción para los cargos de rango superior. Será de básica trascen dencia que se consigan unas fórmulas que permitan que la Administración pública sea desem peñada por funcionarios seleccionados racionalmente, de acuerdo con criterios técnico-profesionales, a fin de que el grado de indepen dencia en la actualidad sea real y efectivo, sin que se vea sometido el funcionario a presiones de ningún género.

¿Hasta qué punto puede decirse que el anteproyecto de ley de bases de la función pública que se viene elaborando puede constituir un ,buen fundamento para el futuro Estatuto de la Función Pública? ¿Constituirá tal anteproyecto un auténtico «intento de democratizar la Administración y estimular a los funcionarios», como se ha afirmado en altas esferas? Sería muy deseable que así fuera.

Sin embargo, lo hasta ahora proyectado conocido no parece haber sido bien acogido por las centrales sindicales o por las asociaciones de funcionarios, que han manifestado su rechazo o sus graves reparos. Tampoco se han expresado en sentido favorable diversos partidos políticos o algunos líderes, como el señor Fraga Iribarne, quien en una serie de artículos publicados en Ya, en noviembre del pasado año, bajo el título «La Administración pública y el Estado democrático» y el subtítulo en que se decía: «Hay que hacer algo antes de que sea tarde», después de examinar los sistemas que se siguen, respecto a la Administración, en las democracias populares, así como en las democracias pluralistas sin una auténtica tradición administrativa, se inclina por el sistema que se sigue en Gran Bretaña, Alemania y Francia, afirmando lo siguiente: «Se basan en una Administración profesional, independiente e imparcial, cuyos ritiembros se apartan de la política activa.» Y, aludiendo a un ejemplo concreto indica: «Cada vez que en Gran Bretaña se celebra una elección general, el ejemplar servicio civil tiene preparadas dos series de medidas, deducidas de los programas electorales, conservador o laborista, que los respectivos ministros se encuentran sobre sus mesas al día siguiente de tomar posesión.» Tal anecdótico ejemplo entre nosotros sería aún inimaginable, pero podría ser verosímil si aquí se emprendiera un camino decidido en el sentido de profesionalizar la Administración, incluso hasta el nivel de director general. Entonces veríamos cómo la Administración seguía funcionando con normalidad sin verse afectada por los avatares de la política.

Durante la pasada campaña electoral el tema volvió a plantearse. Los partidos aludieron a la cuestión y en la prensa se publicaron editoriales en EL PAÍS, Arriba y Abc, entre otros, así como reportajes y artículos en diversos medios de información. Por entonces, en unas declaraciones del secretario de Estado para la Administración Pública, señor Fraile (Diario 16, 31-XII-1978), se afirmaba que había llegado la hora de afrontar el problema, que quedaría resuelto en el año 1979. Y en el discurso de investidura del presidente del Gobierno, se afirmó que se actuaría legislativamente en relación Con la Administración pública y se regularía la materia mediante un. estatuto de la función pública, que afectaría incluso «al acceso al ftíncionariado de acuerdo con los principios de mérito y capacidad».

La cuestión es compleja

La materia de personal no es sencilla. Los problemas son muchos y complejos: la pluralidad de cuerpos, la diversidad de funciones, las tendencias elitistas en unos y la aspiración a un excesivo igualitarismo en otros, el número elevado de los funcionarios de algunos sectores, con el efecto multiplicador consiguiente, así como las repercusiones presupuestarias de cualquier medida, son factores que complican notablemente el panorama. Pero el que estas y otras cuestiones -por ejemplo, las que se derivarán de la transferencia de funciones a los entes autonómicos- sean complejas no quiere decir que, procediendo por pasos sucesivos, no se pueda llegar a fórmulas bastante satisfactorias.

Pienso que un primer paso podría consistir en practicar una amplia información de la opinión pública acerca de cifras, volúmenes, situaciones, cuerpos, funciones, etcétera, para que se pudiese ir formando criterio. Después se podría pasar a otro segundo paso, en el que se llevaría a cabo un amplio debate nacional, a través del que se podría clarificar el panorama de conjunto.

Es probable que, a partir de ese momento, ya se fuesen percibiendo los criterios en que se debería inspirar el Estatuto de la Función Pública, que ya se habría ambientado en la opinión, con lo que podría tener respaldo popular, que sería muy útil en el momento en que, tras la discusión parlamentaria, llegase a transformarse en ley.

En definitiva, parece que ha sonado la hora de afrontar la trascendental tarea de dotar a nuestros países y regiones, y al Estado todo, de un instrumento eficaz para el desarrollo político y administrativo. Con una buena Administración se podría avanzar más rápida y eficazmente en la solución de los problemas que tenemos planteados.

En el tercer y último artículo sugeriremos algunos criterios y orientaciones prácticas para la reforma.