Las autonomías y la Administración civil periférica del Estado

Secretario general técnico del Ministerio del Interior

La nueva organización territorial del Estado, contenida en la Constitución de 1978, que reconoce la autonomía de los municipios y provincias y el derecho de los pueblos de España a acceder a su autogobierno constituyéndose en comunidades autónomas, plantea la necesidad de una reforma profunda de la Administración civil del Estado en los ámbitos regional y provincial.

En efecto, la Administración civil del Estado se ha venido caracterizando, en términos generales, por su exagerado centralismo, con proyección delegada y casi exclusiva en las provincias.

Actualmente la óptica es distinta, al igual que los criterios que rigen la distribución del poder y la atribución de competencias en la nueva organización territorial del Estado que consagra la Constitución. Y paralelamente a éste nuevo enfoque constitucional, también tiene que ser distinta la estructura y configuración de la Administración civil del Estado en el ámbito periférico.

Hasta hoy, la representación civil del Gobierno en la provincia está constituida por dos clases de órganos: unipersonales y colegiados. Los primeros, con arreglo a la normativa vigente, son: el gobernador civil, que es el representante permanente del Gobierno en la provincia; los subgobernadores civiles, dependientes de los respectivos gobernadores; los delegados del Gobierno en Ceuta y Melilla, con iguales funciones a las de los gobernadores civiles, y los delegados del Gobierno en las islas de las provincias de Baleares, Las Palmas y Santa Cruz de Tenerife, en las que no radique la capital de la provincia, también dependientes del respectivo gobernador civil.

Asimismo, el estatuto de gobernadores prevé el nombramiento, en casos excepcionales, de gobernadores civiles generales con jurisdicción en el territorio de varias provincias o parte de ellas, a los que estarán jerárquicamente sometidos los gobernadores civiles de las provincias, incluidas en la jurisdicción de dichos gobernadores generales.

Además de estos delegados del Gobierno que, como tales, asumen su representación en el respectivo territorio, existen los delegados de los gobernadores, impropiamente denominados delegados gubernativos, que asumen la representación del gobernador civil para zonas y casos determinados, dentro del territorio de la respectiva jurisdicción de aquéllos, y que, como delegados de su autoridad, le representan en el mantenimiento del orden público.

Por otra parte, funciona en la actualidad un verdadero bosque de delegados sectoriales de ministerios, secretarías de Estado e incluso direcciones generales, sin contar los de organismos autónomos.

Como órganos colegiados existen la Comisión Provincial de Gobierno y la Comisión Provincial de Colaboración del Estado con las Corporaciones Locales.

Por otra parte, la Constitución, en el artículo 154, establece que: «Un delegado nombrado por el Gobierno dirigirá la Administración del Estado en el territorio de la comunidad autónoma y la coordinará, cuando proceda, con la Administración propia de la comunidad.» Esta coordinación sólo procederá cuando se trate de competencias compartidas por el Estado y la comunidad autónoma. El delegado del Gobierno tiene, pues, facultad de dirección y, en consecuencia, de coordinación sobre todos los servicios periféricos de la Administración civil del Estado en el territorio de la comunidad autónoma y facultades, sólo de coordinación, con la Administración propia de la comunidad, cuando se trate de competencias compartidas y no exclusivas de una u otra administración. La creación de las comunidades autónomas y el nombramiento de este delegado determinarán necesariamente la revisión de la actual organización periférica de la Administración civil del Estado, tanto en el orden territorial como en el de sus atribuciones y competencias.

Con estas premisas, los autores coinciden en apuntar como cuestiones más significativas de dicha problemática, las siguientes: la improcedencia de que coexistan en las comunidades autónomas uniprovinciales que puedan constituirse, tales como Asturias, Murcia y Baleares, el gobernador civil y el delegado del Gobierno previsto en el artículo 154 de la Constitución; la improcedencia de mantener, con carácter general en todas las provincias, las actuales delegaciones de los ministerios cuando sus competencias y funciones, o la mayor parte de ellas, sean asumidas por los órganos de gobierno de la respectiva comunidad autónoma; la revisión que debe operarse en los actuales órganos colegiados de la Administración periférica del Estado, es decir, la Comisión Provincial de Gobierno y la Comisión Provincial de Colaboración del Estado con las Corporaciones Locales, propugnándose, respecto a la primera y para las comunidades autónomas supraprovinciales la creación de un órgano colegiado, a nivel de dicha comunidad, para la coordinación de la totalidad de los servicios de la Administración del Estado en el. territorio de aquélla, integrado por el delegado del Gobierno, los gobernadores y los delegados interprovinciales de los distintos servicios del Estado.

Como se ve, en la composición de este posible órgano colegiado aparece, junto a la figura del delegado del Gobierno y de los gobernadores, la de los delegados interprovinciales de los distintos servicios de la Administración del Estado. Como precedente de estos delegados ministeriales interprovinciales puede citarse el caso de los actuales delegados regionales de Comercio.

Las ideas expuestas anteriormente responden a la necesidad de huir de los mnodelos rígidos con que ha sido configurada hasta el presente la Administración civil periférica del Estado.

Cada día se sentirá más la necesidad de revisar la igualdad aritmética de gobernadores por provincia y delegados por ministerios en todas y cada una de las provincias.

Esta fórmula, ante la nueva organización territorial del Estado, deberá adquirir la flexibilidad necesaria para adaptarse a las nuevas exigencias, no sólo constitucionales, sino también económicas, sociales y culturales.

En cuanto a la Comisión Provincial de Colaboración del Estado con las Corporaciones Locales, se estima igualmente que en aquellas comunidades que asuman las funciones que en la actualidad corresponden a la Administración del Estado, en relación con las corporaciones locales, no parece aconsejable la subsistencia de las actuales comisiones, proponiéndose la creación de estas comisiones a nivel de comunidad autónoma, integradas por representantes de ésta y de las corporaciones locales existentes en su demarcación, con funciones análogas a las que actualmente tienen atribuidas dichas comisiones.

En definitiva, el centralismo burocrático y uniformista que desde 1833 y con ligeras excepciones y paréntesis presidió la concepción organizativa de la Administración civil del Estado, debe adaptarse a la dinámica de los procesos de autonomía previstos en la Constitución, lo que exigirá una reestructuración de los órganos de dicha Administración, tanto a nivel central como periférico, y una descentralización administrativa necesariamente pluriforme, dadas las desiguales transferencias de competencias y funciones que, en cantidad e intensidad, puedan asumir, según los casos, las distintas comunidades autónomas.