Estrategias para un mayor empleo
Más paro y menor población activa constituyen los preocupantes sumandos del más grave mal en que la «crisis económica de los setenta» se manifiesta en todos los países. Un mal frente al que hasta ahora no se han ofrecido respuestas eficaces por la política económica de los distintos países. Un mal que no se cura con la pasividad y la espera. El profesor Alain Cotta -en un informe reciente para el Gobierno francés- ha dicho lo que todos los economistas, y probablemente la mayor parte de los ciudadanos, pensamos hoy: «Algo es seguro; el paro aumentará en el futuro si no se le opone un gran esfuerzo de voluntad colectiva, motivado por la conciencia general de su gravedad, que articule decisiones variadas y eficaces.»Admitiendo esa afirmación, cabe preguntarse ¿existen realmente remedios eficaces que oponer a este extendido mal del bajo empleo? Cabe pensar en principio, que un mal de todos tenga tras de sí múltiples remedios ensayados por la política económica. Consejos de toda condición para combatirlo. Así es, pues pocos temas han atraído la atención general en años recientes como lo ha hecho este del paro creciente y el bajo empleo.
Errores que deben evitarse
Cualquier intento de definir una política económica que pretenda ganar eficacia debe descartar lo que no debe hacerse. Ahorrar errores es quizá la principal enseñanza que permite conseguir el análisis de la experiencia. Y estos errores graves en que no debe caer la política de empleo son, al menos, cinco:
1º El error de la autarquía, consistente en creer que, cerrando el mercado interno a los productos nacionales, tendremos la producción propia que pueda dar salida y trabajo suficientes a empresas y mano de obra nacionales. Toda crisis económica grave favorece la defensa de políticas de esta naturaleza, pero basta atender a las intensas relaciones comerciales que hoy guardan incluso las economías más plegadas en sí mismas, para darse cuenta de que cerrar nuestro mercado interno equivaldría a abrir una guerra en mercados ajenos a los que vendemos y de los que precis,amos para alentar determinadas producciones. Como demuestra concluye ntem ente la experiencia de la gran crisis pasada -la de 1929-, la política de empobrecer al vecino es el camino más seguro para empobrecernos todos y alimentar el paro.
2.º El error de depurar la mano de obra con criterios nacionalistas. Cabe pensar también cuando el empleo es escaso que «nuestro» paro sea el desempleo de «otros» países: el de origen de los inmigrados que trabajan en el mercado nacional. Esta alternativa condenable y egoísta la hemos sufrido en España, pues las dificultades de empleo en Europa han supuesto retornos importantes de nuestros traba adores desde el comienzo de la crisis (186.000 personas estima la OCDE que han regresado en el centro de la crisis situada en los años 1974-1976).
3.º El error de conservar el empleo a costa de las políticas positivas de ajuste a la crisis. Unas sociedades que cuentan el paro por millones y a las que se les priva de miles de empleos anuales, es explicable que engendren un egoísmo extraordinario por mantener contra viento y marea los puestos de trabajo existentes en todos los sectores productivos. Por desgracia, la crisis que vivimos es una crisis no sólo coyuntural y pasajera, sino una crisis profunda de carácter estructural que obliga a realizar cambios en las formas y modos de producción y que niega la posibilidad de supervivencia a muchos sectores productivos que deben reducir sus capacidades o reconvertir sus líneas de producción para subsistir. Afirmar la continuidadde la estructura productiva anterior a la crisis no adaptada a los nuevos datos de demanda, de costes y precios relativos que la crisis ha definido irreversiblemente, supone continuar con actividadee productivas que, por no ser viables, incurrirán en pérdidas y tendrán que recibir la ayuda por la vía de las transferencias presupuestarias del resto de la sociedad para subsistir. En la medida en que esto ocurra, tendremos, unas empresas basadas en las transferencias y no en la producción. Unas empresas cuyo sostenimiento gravitará sobre los costes y los precios que ahogará al resto de las empresas productivas existentes.
4.º El error del arbitrismo. La política de empleo reclama y se beneficia de la imaginación y de las iniciativas que puedan tener los miembros de las sociedades que padecen la crisis y el paro. Sin embargo, las improvisaciones no pueden ni deben informar toda la política de empleo. Los experimentos han de dosificarse y no llevarse el presupuesto por delante o alentar un mesianismo monopolizador por las soluciones nuevas, en apariencia brillantes, pero escasamente eficaces. La crisis nos muestra muchas experiencias de esta clase: los proyectos de interés local de Canadá o los propuestos por el grupo de Echange et Projects de Jacques Delors, en Francia, y seguidos por otros países (consistentes en favorecer iniciativas de trabajos financiados con fondos o ayudas para mejorar el medio ambiente, realizar actividades sociales y culturales, desarrollar el artesanado, todas ellas no lucrativas y que tratan de conseguir una mejor calidad de vida), los empleos sugeridos por el Informe Fabre, en Francia, y realizados ya en Estados Unidos y Gran Bretaña, principalmente (creación de empleos públicos de una u otra naturaleza). Estas y otras muchas experiencias más que podrían citarse no son inútiles si se reducen a sus verdaderos términos, pero son perturbadoras si se las identifica con la política de empleo.
5.º El error de la totalidad. Cualquier política de empleo para los próximos años tiene que partir de un hecho reconocido hoy ampliamente: la imposibilidad de volver en el horizonte temporal inmediato de los próximos cinco años a las tasas de paro y actividad que caracterizaron a la economía española a finales de la década de los sesenta. Como ha afirmado el economista francés Jacques Plassard, «jamás tendremos en el futuro una etapa de superempleo como la que vivieron las economías europeas en la era anterior a la crisis de los setenta y que permitió las fuertes corrientes migratorias en las que encontró salida y ocupación la pujante demografía de los países meridionales». Concretar cuáles pueden ser las ambiciones del futuro inmediato de una política de empleo no es asunto fácil, pero si el crecimiento alcanza valores satisfactorios y la productividad mantiene los ritmos vigentes en el pasado, la tasa de paro podría situarse en torno al 4% de la población activa. Una tasa que hubiera sido considerada en el pasado como mínima, pero que tiene que situarse en un horizonte de futuro en el que los países europeos van a moverse en valores semejantes, en el que la política de subsidios al paro nada tiene que ver con la del pasado, y en el que, finalmente, el mantenimiento de los precios estables constituye una exigencia prioritaria impuesta por la competencia internacional y la viabilidad de un crecimiento económico continuo y sostenido.
Una política de empleo
Evitando esos errores, una política de empleo debe acentuar la importancia de las grandes opciones ante las que debe definirse su contenido en cualquier sociedad. Esas opciones son fundamentalmente cuatro:
Aumentar la demanda de trabajo y ajustar la oferta y demanda de empleo.
Reducir los costes de trabajo y aumentar la flexibilidad de los mercados de trabajo.
Reducir la oferta de mano de obra
Atenuar las consecuencias del paro por una política de subsidios, articulada en torno a un seguro de paro con una nueva regulación.
Para reducir el paro y aumentar el empleo, la primera y más obvia línea de actuación consiste en mejorar el funcionamiento de los mercados de trabajo y ajustar mejor -a través de diversas actuaciones- la oferta y demanda de empleo. Esas políticas de adaptación de la mano de obra para facilitar su absorción por el mercado cubren una amplia gama de actuaciones: una mejor preparación para la vida activa, facilitada por la extensión de los servicios de enseñanza entre toda la población, la institución de un mínimo cultural al que tengan acceso cuantos ciudadanos pretenden encontrar empleo; una formación profesional adquirida con una información plena de los interesados sobre las oportunidades de empleo y dotada de una polivalencia que permita el intercambio de empleos; una formación continuada que facilite la adaptación de los trabajadores, ayudas a la movilidad del trabajo tan esenciales en un mundo como el actual en el que la reestructuración de los sectores productivos, impuesta por la crisis, necesita corresponderse con una movilidad creciente de la mano de obra; la existencia, en fin, de oficinas de empleo que hagan factible y no dificulten el hallazgo de ocupaciones rentables para la sociedad y para las personas que la solicitan. Es claro que todas estas medidas pueden mejorar considerablemente el funcionamiento del mercado de trabajo y aumentar el empleo. Sin embargo, no debe esperarse de ellas a corto plazo más que una reducción limitada de la tasa general de paro.
La principal de esas vías la constituye la demanda total de bienes y servicios. La demanda de trabajo en los distintos mercados existentes en un país es siempre una demanda derivada, es decir, una demanda que no se efectúa directamente por las familias en los mercados de bienes, sino por las empresas como consecuencia indirecta de la demanda de productos en los mercados. Quien no vende sus productos, no emplea a trabajadores. La condición de una demanda capaz y potente es una condición necesaria, aunque no sea una condición suficiente, para lograr más empleo. Siguiendo esta lógica elemental, parece que la receta con más posibilidades para elevar el empleo consistiría en vigorizar la demanda total de bienes y servicios. Hay quienes llevan este argumento al límite y afirman que nada tan sencillo como elevar el nivel de empleo de una sociedad si se manipulan los resortes del gasto nacional por políticas expansivas monetarias y fiscales, políticas inspiradas en los burdos y primarios esquemas keinesianos que, facilitando una política de dinero barato y de desequilibrios presupuestarios, den a las economías nacionales lo que éstas parecen pedir: una demanda abundante en la que encuentren salida las producciones -hoy contenidas por la disciplina financiera y monetaria- y en la que halle trabajo la mano de obra. Por desgracia, esta salida sencilla, abierta al más incompetente en materia económica, popular, porque no discute ni se opone a las conveniencias e intereses de ningún grupo, es, como casi todas las proposiciones simples y elementales en economía, un error grave con inmensos costes económicos y sociales detrás de sí. Es fácil adivinar las consecuencias que se seguirían de una política tan extravagante como esa a que aludimos y que, por lo mismo, ninguna economía occidental ni ningún economista con prestigio y conocimientos propugna hoy en ninguno de los países occidentales. Los tres castigos en que incurrirían los presuntos practicantes de esta expansión incontrolada de la demanda serían muy claros: un aumento acelerado de las importaciones de productos energéticos, que crearía severas dificultades en sus balanzas de pagos; una inflación acelerada que destruiría la capacidad competitiva de la economía y amenazaría las bases de una convivencia estable; una debilidad progresiva en los mercados de cambios exteriores de la unidad monetaria que estuviese detrás de esas decisiones políticas. Es, por tanto, evidente que un movimiento simple en la demanda efectiva total realizada por políticas expansivas no es hoy una respuesta posible para aumentar el empleo. La política de empleo tiene que basarse en una administración del gasto nacional que tenga en cuenta las exigencias impuestas por los aumentos del empleo, pero que al mismo tiempo considere sus efectos sobre la inflación, la necesidad de equilibrar los pagos exteriores, la posibilidad de financiar los gastos públicos sin daño para la economía nacional, y las posibilidades y limitaciones de la oferta para atender a esos requerimientos del gasto nacional. Este último constituye un factor de importancia básica porque la crisis económica presente debe enfocarse para entender sus principales rasgos y características, como una crisis de oferta, en la que la energía, las materias primas y los productos agroalimentarios constituyen las manifestaciones más claras a través de las cuales los recursos escasos imponen límites severos para que los crecimientos de la demanda se traduzcan en incrementos de producción. La OCDE ha llamado recientemente la atención sobre el hecho incontestable de que el crecimiento de todas las economías nacionales después de la crisis ha reafirmado la validez de la proposición que afirma que los aumentos de la demanda tienden a agotarse en crecimientos de los precios más bien que a generar aumenlos de la producción. Como lógica consecuencia de que las políticas económicas no han atendido como debieran a los factores de escasez de la oferta, lo que ha motivado que la rigidez de ésta impulsara la inflación más que el desarrollo económico. La lección de esta experiencia no es otra que la política de empleo debe administrar la política de demanda con un sentido claro de sus limitaciones presentes.
Una traducción concreta de las afirmaciones anteriores al caso de la economía española parece obligar a la elección de una tasa de crecimiento posible de la producción en los próximos años y a preguntarse por las consecuencias de esa tasa sobre el nivel y las oportunidades de empleo. Un acuerdo mayoritario fijaría la tasa anual de crecimiento potencial de la economía española en los próximos años en torno al 5 %, tasa inferior a
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las conseguidas en el pasado, pero en condiciones bien distintas de oferta de recursos y de comportamientos sociales. La tasa del 5% constituye hoy, de cara al futuro, una tasa ambiciosa: supera en un 1,5 puntos a la que las economías de la OCDE consideran como más probable y exige, en todo caso, una diligente administración de los recursos, que exprima la productividad potencial de éstos y que oriente, selectivamente, las inversiones disponibles hacia los mejores aprovechamientos. Dicho en otros términos, es una tasa-objetivo que sólo una política exigente permite lograr.Todo crecimiento de la producción se traduce en un aumento del empleo. Sin embargo, es preciso admitir que el grado de actividad de la población y las cifras de paro no son siempre sensibles de igual forma a cualquier variación de la demanda. Una variación de la demanda tendente a absorber unos crecimientos de la producción generará unos niveles de actividad que dependen de dos variables fundamentales: de los bienes que se demandan, ya que éstos incorporarán trabajo en diversas proporciones, y de los medios de producción que se utilicen para atender esa demanda final, lo que dependerá de la tecnología empleada. Los cambios en la demanda final y los cambios tecnológicos han actuado en el pasado inmediato y es presumible que actúen en el futuro en un sentido negativo respecto del empleo del factor trabajo. Se han demandado más bienes de consumo que empleaban más capital que trabajo. Ha caído relativamente la demanda de productos agroalimentarios en los presupuestos familiares o la de artículos que, como los textiles, el cuero y el calzado, empleaban intensamente mano de obra. Han aparecido otros bienes distintos que, como los bienes duraderos de consumo (alimentos, electrodomésticos) o los productos químicos (plásticos, detergentes), exigían una estructura de capital y un consumo del mismo muy intenso. Algo análogo ha sucedido con la demanda de exportaciones, en la que los productos industriales, consumidores mayores de capital, han sustituido en importancia a los dominantes productos agrícolas de otro tiempo. Por otra parte, los sectores productivos con un mayor crecimiento (el sector químico, el energético, el de productos metálicos y la maquinaria) han empleado -por el imperativo de las funciones de producción- cantidades relativas de trabajo cada vez menores. Este hecho hace que el patrón del desarrollo económico vigente se comporte de manera negativa con respecto al empleo de trabajo.
A la demanda de trabajo que proviene de una mayor producción deben añadirse los costes del trabajo para completar su contenido (1). Es evidente que el trabajo entra en concurrencia con los restantes factores productivos y una elevación de sus costes respecto al de los demás factores desincentivará su empleo. Si los salarios reales crecen -lo cual significa que los salarios nominales crecen más que los precios-, el trabajo se encarecerá respecto a los restantes factores de la producción y su utilización se verá desincentivada por esta circunstancia. En consecuencia, una política que logre estabilizar los costes reales del trabajo o que contenga su crecimiento dentro de límites razonables, constituye un elemento esencial para el aumento del empleo en la economía de cualquier país.
Resulta oportuno indicar a este respecto que por costes de trabajo han de entenderse no sólo los de retribución directa al trabajador, sino además todos aquellos que giran en torno al empleo de mano de obra, En este sentido, los costes de la Seguridad Social constituyen -como es evidente- parte integrante de tales costes, pero también en algunos casos otros costes impositivos pueden integrar los costes del trabajo, lo que ocurre cuando los impuestos toman como elemento explícito o implícito de cálculo de la deuda tributaria el volumen de mano de obra utilizada.
Una política de moderación responsable de los costes del trabajo debe plantearse, en consecuencia, no sólo el control del crecimiento de los costes directos -retribuciones percibidas por el trabajo-, sino también la de todos esos costes indirectos de la utilización de mano de obra que, en muchas ocasiones, suponen proporciones muy cuantiosas del total de los costes de trabajo y -como la experiencia española de los últimos años ha puesto de manifíesto- constituyen partidas, además, de muy elevado crecimiento. El problema de la adecuada financiación de los servicios públicos ligados a tales costes indirectos de modo que la misma no incida negativamente sobre la utilización de la mano de obra, ocupa, pues, un lugar de gran importancia en el diseño de una política nacional de empleo.
Un segundo tema derivado de la moderación de los costes de trabajo es el de la posibilidad de atenuación del ritmo de crecimiento de los costes directos de utilización de mano de obra mediante la dotación gratuita de bienes públicos esenciales para los trabajadores. Es posible que muchas de las presiones salariales más intensas podrían atenuarse si necesidades sociales tales como las de enseñanza, sanidad o vivienda se resolvieran de modo gratuito o a bajo coste para sus usuarios mediante la adecuada provisión por parte del Estado de tales servicios públicos.
El efecto conjunto sobre el empleo en la economía española de las tasas de crecimiento del PIB y de los salarios reales, se ofrece en el gráfico número 1 y en los datos del cuadro 1. Como puede comprobarse, una creación de empleos positiva exige convertir en realidad el máximo crecimiento potencial de la economía española (el 5%) al tiempo que una moderación responsable de los salarios reales consiga el mantenimiento de su capacidad adquisitiva. En términos aproximados, los datos disponibles para la economía española permiten afirmar que cada punto de crecimiento del PIB genera un crecimiento del empleo en torno a 0,3 ó 0,4 puntos porcentuales, cada punto de crecimiento de los salarios reales reduce el nivel de empleo entre 0, 15 y 0,2 puntos porcentuales. Dadas las necesidades actuales de empleo de la economía española, el aumento anual de población activa para los próximos años sólo podrá ser absorbido totalmente si la tasa de crecimiento del PIB se sitúa entre el 4% y el 5% anual y si además los salarios reales no sobrepasan en su crecimiento el 1%. Cualquier otra posible solución del problema que supusiera tasas más elevadas de crecimiento real en los salarios resultaría claramente utópica por exigir de tasas de crecimiento del PIB superiores a las que potencialmente puede alcanzar nuestra economía en las condiciones actuales.
Relaciones laborales y rigidez del empleo
Uno de los factores más profusamente aludidos por los empresarios como determinante del nivel de empleo es la del marco actual de las relaciones laborales. Se dice por los empresarios que el sistema actual de relaciones laborales dificulta extraordinariamente los ajustes de las plantillas a las necesidades variables de las empresas y constituye, en consecuencia, uno de los factores esenciales que impiden la creación de nuevos puestos de trabajo, ya que, ante la dificultad y el coste de rescindir la relación laboral, una vez establecida, los empresarios se inclinan por una utilización más intensiva de la mano de obra ya empleada. Flexibilizar, en consecuencia, las relaciones laborales, simplificando y economizando su coste, puede constituir un elemento importante para alcanzar un mayor nivel de empleo en España.
Sin desconocer, en absoluto, tan importante y reiterada argumentación, tampoco cabe ocultar que en las circunstancias actuales existe posiblemente un exceso de empleo en muchas empresas o sectores concretos de actividad, y que una liberalización absoluta e inmediata de las posibilidades de rescisión de las relaciones laborales puede conducir a corto plazo a una acumulación sustancial en las cifras del paro. Por ello, la necesidad de un gradualismo ponderado parece evidente, si se desea mejorar el nivel de empleo sin afectar gravemente a los niveles actuales de paro y conseguir un acercamiento -justificado y necesario- a los sistemas de relaciones laborales vigentes en Europa.
La reducción de la oferta de mano de obra
Una alternativa distinta a la política de empleo consistiría en reducir la oferta en los mercados de trabajo. Solución a la que puede llegarse por distintas vías alternativas:
-La elevación de la edad límite para el trabajo y la reducción de la edad de jubilación. Si ambas medidas se adoptaran simultáneamente en España, elevando la edad de trabajar de los catorce a los dieciséis años y estableciendo el límite de jubilación a los 65 años, el número de personas activas se reduciría en 1980 en más de 650.000. Esta política no afectaría prácticamente en años sucesivos al aumento de la población activa.
- Otra vía para aumentar al número de empleados disponibles consistiría en la penalización del pluriempleo y de las horas extraordinarias. Aunque no se dispone de datos precisos sobre el volumen de horas extraordinarias, éstas se cifran aproximadamente en un 4% sobre la jornada normal, dato que permite intuir la escasa importancia relativa de esta decisión
En cuanto al pluriempleo, existen dos fuentes distintas para estimarlo: la encuesta de población activa y los datos de población afiliada a la Seguridad Social. A partir de la primera, el número de personas con actividades secundarias se elevaba a 342.000 (dato ya antiguo, puesto que la última encuesta que recogía esta estimación proviene del segundo trimestre de 1976). Los datos de la Seguridad Social amplían esta cifra, al enfrentar la población afiliada con la población ocupada, hasta las 700.000 personas. Las actuaciones en ambos sectores cuentan, pues, con posibilidades, pero reducidas. Quizá una estimación no excesivamente optimista permitiría establecer en su conjunto la cifra de 150.000 puestos de trabajo adicionales, cuya utilidad habría que oponer al coste de perder mecanismos de flexibilidad para la obtención de rentas como son las horas extraordinarias y el pluriempleo.
- Una tercera alternativa, que está detrás de todas las reivindicaciones laborales europeas, es la reducción de la jornada laboral a 35 horas semanales. Este tema ha originado una controversia intensa y poco clara sobre sus repercusiones finales en el nivel de empleo. Alfred Sanvy ha recordado su experiencia como asesor del Gobierno francés del Frente Popular, en cuya época se produjo la reducción de la jornada laboral a cuarenta horas, con efectos negativos sobre la economía. El paro no disminuyó y la inflación se realizó hacia tasas superiores al 30%. Esta experiencia del pasado debe hacer contemplar con prudencia tal alternativa, que, en cualquier caso, deberá ser adoptada coordinada y solidariamente por los distintos países occidentales si no se desea perjudicar de forma irreversible a las economías que la acepten individualmente.
La mejora del seguro de desempleo
Cualquiera que sea la política de empleo que se adopte, por sabias y bien secundadas que sean sus decisiones, el paro subsistirá en los próximos tiempos, y de ahí la necesidad de un seguro de desempleo que reduzca sus costes y que reforme el actualmente vigente en España. Cinco parecen ser los principios que deben inspirar esta reforma: la prestación del seguro por un tiempo mayor en situaciones socialmente justificadas, una mejor asignación de los fondos de desempleo dirigidos a atender el paro estacional agrario, el control y la coordinación mejores del seguro, realizados por el Instituto Nacional de Empleo, la persecución y limitación del fraude hoy muy extendido y el equilibrio necesario entre el tiempo de trabajo y el importe y extensión del subsidio.
Entre lis necesidades actuales de la política económica ninguna reviste tanta importancia como articular una política de empleo que se enfrente a la más grave consecuencia de la crisis sobre nuestra economía: las elevadas tasas de paro y la reducción progresiva de los niveles de actividad de la población española. Unas actuaciones diversificadas resultan imprescindibles para conseguir resultados positivos en este frente de tanta trascendencia social, pero esas acciones diversificadas deben apoyarse sobre dos puntos básicos: conseguir el crecimiento potencial máximo de la economía española, orientándolo hacia aquellos sectores con más eco productivo y con más promesas de puestos de trabajo. Esa programación exigente del crecimiento económico debe ser secundada por una moderación responsable del crecimiento de los costes de trabajo, sin la cual será muy difícil conseguir cifras mejores de ocupación. Si estas dos exigencias no se asumen por todas las clases sociales, ni la reducción del paro ni el aumento del empleo se en, contrarán en el horizonte de la sociedad española.
Nota. Las estimaciones de este artículo responden al enfoque de las funciones invertidas de producción. Postulando una relación a largo plazo entre empleo y capital inversamente proporcional al nivel real de salarios, las variables explicativas del empleo se concretan al nivel de producción, al valor de los salarios reales y al efecto derivado del progreso tecnológico. La ecuación estimada para España fue la siguiente: Ln (empleo) = -0,70 x 0,3 5 Ln (PIB)-0, 18 Ln (Salario real)-0,0055 (tiempo) X 0,57 Ln (empleo desfasado).
Las magnitudes de esta ecuación están medidas en términos logarítmicos, de donde se desprende que los distintos coeficientes estimados indican elasticidades a corto plazo del empleo con respecto a las respectivas variables.
