Las incompatibilidades de los funcionarios

Presidente de la Asociación Española de Administración PúblicaEl tema de las incompatibilidades tiene una importancia seguramente muy superior a lo que se suele creer. Aunque no se haya destacado nunca suficientemente afecta también, entre otras cosas, nada más y nada menos que a la independencia del funcionariado respecto de la esfera de intereses económicos, cuya compleja trama teje ramales a lo largo y ancho del país e incluso del mundo. Es, por tanto, un acierto que la Constitución determine la necesidad de regulación legal de las incompatibilidades. Lo que hace falta ahora es que el nuevo estatuto de funcionarios aborde la cuestión con la profundidad que merece, evitando que las incompatibilidades queden abandonadas a su suerte tradicional, corno se hace en los trabajos preparatorios del anteproyecto de estatuto que hasta el momento se ha ido elaborando (más o menos silenciosamente) por la Administración.

La virtualidad democratizante que una adecuada regulación de las incompatibilidades encierra obliga a su consideración desde un doble ángulo histórico y político. Tal regulación su pondría, históricamente, superar una grave deficiencia crónica en la evolución de la legislación funcionarial; y, políticamente, adoptar una norma que sirva a mantener, en lo posible, la independencia de la función pública ante la instancia económica.

Las incompatibilidades y su historia

Las incompatibilidades en las leyes recibieron mención, y en la práctica, olvido. Constituyen un lugar común en la instrumentación jurídica de cualquier estatuto funcionarial. Mas el principio rígido sobre el que en teoría se asientan, minado por las excepciones, da pronto paso a un fenómeno de inversión de valores. El sencillo sistema de la incompatibilidad desemboca en un complicado orden de compatibilizaciones encerradas con el endémico bajo nivel de sueldos dentro de un absurdo círculo vicioso: «Como los funcionarios ganan poco, que se dediquen a lo que quieran...» Y todo se reduce a la aprobación de unas prácticas tolerantes de lo incompatible.

En el estatuto de 1918 se sentaron ya las bases de la regulación de las incompatibilidades. Por un lado, se distinguió entre la derivada de la imposibilidad física (o evidente) «de prestación de servicios en otras oficinas públicas o particulares durante el tiempo que deba permanecer el funcionario en el centro o dependencia a que pertenezca», y la incompatibilidad derivada de la interferencia de intereses (económicos) por razón del servicio por parte de los funcionarios en «agencias de negocios», o «en el desempeño de representaciones» en asuntos que se tramiten en el correspondiente Ministerio, Por otro lado, se comenzó a admitir la compatibilización del ejercicio profesional fuera de la Administración, previo expediente, sin llegar a citarse expresamente el ejercicio de actividades incompatibles entre las faltas disciplinarias.

La todavía vigente ley de Funcionarios, de 1964 (recogiendo el antecedente del decreto ley de 13 de mayo de 1055), no representa ningún adelanto sustancial sobre el estatuto del 18. No sólo insiste en la línea tolerante, regulando los expedientes de compatibilización, sino que liberaliza el ejercicio de la profesión, cuyo título hubiera habilitado para el ingreso en la Administración (sin darse cuenta de que justamente en la dualidad de campos de actuación en base a un solo y mismo título, estriba la fuente originaria de las situaciones incompatibles). Por lo demás, mantiene los dos tipos de incompatibilidad arriba apuntados y tipifica como falta grave (no llega a muy grave) el ejercicio de actividades incompatibles.

Actividad económica e incompatibilidades

Hablando en términos de gran generalidad, con el neocapitalismo, segunda de las formas que históricamente reviste el Estado industrial, según Duverger, se aclara para algunos quiénes sean los órganos rectores de la actividad económica. «Los bancos y las sociedades financieras -dice el profesor francés- tienen un papel esencial en esta organización; por las participaciones que adquieren en las empresas se convierten en órganos dirigentes de la economía.» El fortalecimiento del sector público (sociedades nacionalizadas, provincializadas, municipalizadas) y la multiplicidad de sus encuentros con el sector privado (economía mixta) no pueden empañar la realidad de una subordinación fáctica a los intereses determinantes de las socializaciones de las pérdidas y de las privatizaciones de las rentas.

El papel que en estas conexiones de intereses públicos-privados desempeñe el aparato burocrático puede ser, naturalmente, de gran importancia. «La relación entre la fracción hegemónica del capital monopolista y el aparato de Estado» constituye tema de estudio para autores como Galbraith, en su análisis del nuevo Estado industrial. Y nadie pone en duda las concomitancias apreciadas en tiempos pasados entre la nobleza territorial y las claves del poder del sistema inglés o entre la burocracia corporativista y el capital monopolista de algunos Estados europeos.

En tanto en cuanto las conexiones de intereses económicos-políticos afecten al funcionariado se estará ante lo que puede y debe de constituir la materia propia a regular y conjurar por un sistema legal de incompatibilidades, adaptado a la circunstanciación de un moderno Estado democrático. Se estima ciertamente importante que el estatuto de funcionarios haga referencia al tipo de incompatibilidades derivado del hecho de que los servidores de la cosa pública carezcan del don de ubicuidad y no puedan trabajar en dos sitios distintos con el mismo horario. Se considera igualmente racional que, por evidentes limitaciones humanas, se prohíba desempeñar más de un cargo público («varios» cargos es lo que a la letra prohibe el artículo 84 de la vigente ley de Funcionarios), y ambas medidas son además particularmente importantes en un momento en que el sector laboral de un país esté sacudido por el fenómeno del desempleo. Pero a la hora de proveer a los mecanismos que tiendan a garantizar la neutralidad de la acción estatal estos dos últimos aspectos pierden relevancia frente a la necesidad de salir al paso de las situaciones de incompatibilidad derivadas de las conexiones con la instancia económica a las que arriba se ha hecho alusión.