La neutralidad y las relaciones internacionales / 1

(Comisión Internacional del PSOE)En términos generales, la política exterior de un Estado es reflejo de su política interna. Y, simultáneamente, la política internacional afecta a la política doméstica de todo país y, en especial, de todo país que no es una gran potencia. El margen de maniobra de una nación que no sea una gran potencia es en política exterior más reducido que en política interna, debido al contexto internacional. Todo Estado es formalmente soberano y todo Gobierno dispone del aparato de poder (aunque no siempre de autoridad) necesario para realizar dicha política doméstica. Sin embargo, su política exterior resultará siempre afectada en mayor o menor grado por la política exterior y las relaciones internacionales de los demás Estados. Si la política es el arte de lo posible, en política exterior hay que hilar aún más fino. Y si un Gobierno democrático en España ha de tener presentes las circunstancias internacionales, un Gobierno democrático y socialista deberá tomar aún mayores precauciones dado el contexto en que nos encontramos y la coyuntura internacional que vivimos. A menudo será delicado discernir con precisión cuándo una circunstancia, posición o actitud internacional concretas (por ejemplo, la presión de una gran potencia) determinará o tan sólo condicionará la política exterior de un Gobierno socialista en España.

Aprobada la Constitución, se le presenta al pueblo español y a sus órganos representativos la elaboración de diversas leyes que afectan a la vida nacional y la consideración de la actitud a tomar por el Estado en política exterior. En este último campo se trata, sobre todo, de nuestra integración o no en la OTAN y, en caso negativo, de las opciones u opción alternativas que se nos ofrecen fuera de la Alianza Atlántica. Con el artículo de hoy pretendo informar someramente sobre cómo se entiende la neutralidad (es decir, la no integración en bloque militar alguno) en el mundo de nuestros días. Mañana consideraremos una opción de política exterior para una España no integrada en la OTAN.

Puede hablarse de tres tipos de neutralidad:

1. Neutralidad reconocida por el derecho internacional

Un Estado puede adquirir la neutralidad permanente mediante un acuerdo multilateral entre varios Estados o mediante una declaración unilateral de neutralidad reconocida después por diversos Estados.

Casos típicos son Suiza, Austria, el Estado de la Ciudad del Vaticano y Laos. De este último -cuya declaración de neutralidad de 1962 se comprometieron a respetar Estados Unidos, URSS, China, Francia y Gran Bretaña- hay que decir que en la realidad no ha sido respetado como neutral.

La República de Malta, en el Mediterráneo, es un Estado que pretende en estos momentos conseguir un estatuto de neutralidad permanente que sea aceptado y respetado por la comunidad internacional.

Los casos más interesantes son los de Suiza y Austria, con sendas neutralidades reconocidas por el derecho internacional. La política de neutralidad suiza, basada al principio simplemente en la costumbre, tiene su base jurídico-internacional en los acuerdos concluidos -a iniciativa suiza- en el Congreso de Viena y en la Conferencia de París de 1815, ratificados en el Tratado de Versalles de 1919. En las actas de la Conferencia de París se reconoce ya y se garantiza la neutralidad permanente de Suiza «en interés verdadero de la política de toda Europa».

La neutralidad permanente fue adquirida por Austria en 1955, tras unas negociaciones entre este país y la URSS que concluyeron en abril de ese año. En virtud de las mismas el Gobierno austríaco se comprometió a ser permanentemente neutral, según el modelo suizo. Compromiso comunicado -y aceptado- a Estados Unidos, Gran Bretaña y Francia y refrendado por el Parlamento de Viena mediante ley constitucional el 26 de octubre de 1955.

2. Neutralidad basada en una decisión política

El anterior tipo de neutralidad, el de Suiza y Austria, constituye una neutralidad de jure, de derecho. Pero hay otra neutralidad que se apoya en la actitud política de determinados Estados que deciden observar una neutralidad de facto, de hecho. La neutralidad se convierte también así en una constante de su política exterior. Es el caso de Suecia y de Finlandia. La primera practica tal política desde 1815. Finlandia, a partir de 1945. La razón de esta neutralidad política es también política: al no existir un estatuto jurídico de neutralidad ni garantías ni compromisos formales de las grandes potencias ni tampoco una ley constitucional que la sancione, esta neutralidad política puede ser abandonada en cualquier momento por el Estado que la practique, aunque de hecho no lo haga, como es el caso de Suecia... desde 1815.

De 1939 a 1945 Finlandia estuvo embarcada en tres guerras. En 1939-40, contra la URSS; en 1941-44, contra la URSS y con apoyo de Alemania, y en 1944-45, contra los alemanes para expulsarlos de su territorio. El pueblo finlandés y sus políticos aprendieron la lección: no más guerras, paz y neutralidad. El presidente Paasikivi y su sucesor -el actual presidente Kekkonen- se esforzaron desde el principio en lograr esos objetivos. Ya en 1943 Kekkonen se pronunciaba en Estocolmo por una futura política basada en la neutralidad, la buena vecindad con la URSS y la salvaguardia de la independencia nacional de Finlandia.

En 1948 se firma entre Finlandia y la URSS el Tratado de Amistad, Cooperación y Asistencia Mutua, instrumento sobre el que se basan las relaciones entre ambos países y que reconoce el deseo finés de permanecer al margen de los conflictos entre las grandes potencias. Uno de los aspectos más interesantes de la neutralidad finlandesa es el marco geopolítico en que se desarrolla: Escandinavia. En esa región de Europa se mantiene desde hace tiempo el fenómeno conocido estratégica y políticamente como equilibrio nórdico: la neutralidad permanente de Suecia (de carácter político y no jurídico-internacional y, por lo tanto, una neutralidad susceptible de ser alterada por el propio Estado sueco al estar basada en una decisión política y no en un estatuto reconocido por las grandes potencias) funciona sobre la base de una presunción de hecho permanentemente respetada. La neutralidad sueca resulta equilibrada para Occidente por la pertenencia de Noruega y Dinamarca a la OTAN y para el Este por la especial relación de Finlandia con la URSS. La más significativa consecuencia a extraer de tal situación es que el «equilibrio nórdico» es respetado por las dos grandes potencias y, consecuentemente, tanto Suecia como Finlandia disfrutan de un elevado grado de autonomía frente a los dos bloques antagónicos, OTAN y Pacto de Varsovia. Suecia ha mantenido durante varias décadas de Gobierno socialdemócrata una activa y progresista política exterior: sintiéndose plenamente partícipe de la civilización europea (aunque no militarmente) ha apoyado a los movimientos de liberación en el Tercer Mundo, repudiado la Política norteamericana de agresión en Vietnam..., pero también ha criticado determinadas actitudes soviéticas. Ello le ha permitido mantener con muchos países africanos relaciones privilegiadas en lo político, cultural y económico, caso que no es el de los demás países eurooccidentales integrados en la OTAN.

Por su parte, Finlandia desarrolla en los últimos treinta años una activísima política en la región nórdica y fomenta iniciativas de paz y distensión que afectan no sólo a las grandes potencias (Helsinki es el anfitrión de las SALT, conversaciones sobre Limitación de Armas Estratégicas entre URSS y EEUU) sino también al conjunto de las dos Europas (CSCE, Conferencia (le Seguridad y Cooperación y Cooperación en Europa) y al mundo en general, ya que Finlandia coopera, bajo el patrocinio de las Naciones Unidas, en el mantenimiento de la paz en distintos puntos del globo. Todo ello redunda en un bien ganado prestigio internacional.

3. Neutralismo

Es el «neutralismo» al fin y al cabo otro tipo de neutralidad, si bien distinto de los dos anteriormente considerados. Practican el neutralismo un conjunto de países -la mayoría pertenecientes al Tercer Mundo- de sistemas sociales, políticos y económicos diversos y aun contrapuestos (economías capitalistas, socialistas o comunistas, pluralidad de partidos o regímenes de partido único; sistemas democráticos, autoritarios o dictaduras) agrupados todos ellos en el llamado Movimiento de Países No Alineados que tiene su origen en Bandung, Indonesia, 1955.

Los países neutralistas se mantienen al margen -como los neutrales- de cualquier alianza militar, especialmente en tiempo de paz. Sin embargo, mientras la neutralidad permanente tiene en cuenta toda posible guerra que se produzca, los países neutralistas rechazan participar únicamente en aquellos conflictos que afectan a las relaciones entre los dos bloques.