La crisis constitucional y política portuguesa

Catedrático de Derecho político y portavoz del Grupo Mixto del Congreso

Desde 1974, en que se produce la revolución democrático-militar, Portugal ha atravesado diversas crisis políticas serias y graves. La consolidación de un sistema democrático y pluralista, después de un sistema autoritario, no es fácil en ninguna parte. En el caso portugués, la peculiaridad de su ruptura -no reforma- con el régimen anterior, la heterogeneidad de órganos que participan en la soberanía, los profundos problemas sociales y económicos, las frustraciones políticas posrevolucionarias, los condicionamientos internacionales, entre otros factores, hacían prever, lógicamente, un proceso difícil, aunque no insuperable.

Por otra parte, el triunfo electoral socialista, no suficiente para tener una mayoría absoluta y cómoda en la Asamblea, facilitaba, en coalición o con apoyo indirecto parlamentario, la puesta en práctica de una política económica de despegue y, sobre todo, la estabilización democrática, pero dentro de un marco constitucional complejo. La última coalición, muy criticada, pero forzada por estas circunstancias, parecía que podría avanzar en una dirección relativamente optimista, al menos, a medio plazo. Sin embargo, la ruptura de esta coalición y, de modo especial, la crisis abierta con la destitución, de Mario Soares convierte la crisis no ya en un episodio parlamentario, normal cuando no hay mayorías claras, sino en una crisis constitucional, que hace replantear la propia naturaleza del régimen y sus posibilidades futuras.

Una cuestión de origen: el MFA

La actual crisis es difícil entenderla sin considerar la protagonización real del cambio político efectuado en. 1974, la titularidad de la soberanía, reflejada en la Constitución, y el complejo y ambiguo sistema de controles que, a partir de entonces, el Movimiento de las Fuerzas Armadas ha ido, con altibajos, formal o informalmente, manteniendo.

En otros países europeos la ruptura con el sistema anterior vino dada por una guerra internacional, por una invasión y con una colaboración interna político-militar (resistencia); o, como en el supuesto español, en donde la reforma gradualmente se ha ido transformando en ruptura pactada, a través de un proceso de acuerdos transaccionales entre sectores del antiguo régimen y fuerzas de la oposición democrática, con el Rey como eje referencial dinámico y con la neutralidad positiva de las Fuerzas Armadas. En Portugal, por el contrario, el MFA será el protagonista, inicialmente, exclusivo de la ruptura.

El MFA, en efecto, no será sólo el protagonista directo del cambio, sino también la institución que garantiza constitucionalmente el nuevo régimen. En el preámbulo de la Constitución de 1976, en este sentido, se afirma que «el MFA derribó el régimen fascista, coronando la larga resistencia del pueblo portugués e interpretando sus sentimientos profundos». Y, en diversos artículos se especifica que el MFA, «en su calidad de garante de las conquistas democráticas y del proceso revolucionario, participa, en alianza con el pueblo, en el ejercicio de la soberanía (sic), según los términos de la Constitución (3.2), o que el MFA. «en alianza con los partidos y organizaciones democráticas, asegura el desarrollo pacífico del proceso revolucionario» (9,1). El Consejo de la Revolución, que institucionaliza el MFA, aparece, así, como «órgano de soberanía» (113,1) y «tendrá funciones de Consejo de Presidente de la República y de garante del funcionamiento regular de las instituciones democráticas, de garante de la observancia de la Constitución y de la fidelidad al espíritu de la revolución portuguesa de 25 de abril de 1974, y de órgano político y legislativo en materia militar» (142).

Este complejo e inhabitual sistema de competencias, controles y actos del Consejo de la Revolución, establecidos en los artículos 146-149, que, desde luego, son anómalos en los modelos normales del constitucionalismo europeo, unido a que la actual Presidencia de la República la ejerce también un militar -presidente nato del Consejo- puede diluir la naturaleza de régimen cuasi-parlamentario que las fuerzas políticas, también en base a la Constitución, razonablemente, intentan asentar. De aquí surjen las suspicacias, en ciertos sectores políticos, hacia peligrosos deslizamientos presidencialistas o preautoritarios.

El conflicto, como conflicto permanente, aparece así como un resultado obvio de la complejidad del texto constitucional que, como es el caso actual, en cualquier momento crítico puede emerger. Complejidad, por otra parte, agravada por el hecho de que, en el propio seno del MFA y de su Consejo, coexisten tendencias políticas dispares: desde moderadas y conservadoras hasta progresistas, como la encabezada por Melo Antunes.

Es evidente que el artículo 190 de la Constitución es taxativo en lo que se refiere al nombramiento del primer ministro por el presidente de la República, como competencia expresa del artículo 136, f. Es decir, un nombramiento se hará «teniendo en cuenta los resultados electorales» después de oír al Consejo de la Revolución y a los partidos con representación parlamentaria. Y es evidente, también, que el Partido Socialista es la fuerza política con mayor electorado y parlamentario, y con el entrenamiento político de gobierno más positivo de todo el período democrático, solo o en coalición.

Pero, al mismo tiempo, en la Constitución se establecen principios presidencialistas-militares que oscurecen o casi anulan la tipicidad parlamentaria clásica. Así, por ejemplo, la multiplicidad de órganos de soberanía (113, 1) y, sobre todo, las competencias tanto del presidente como del Consejo de la Revolución (136, f; 147, a; 189; 194). Si, por ello, la inconstitucionalidad de esta decisión política presidencial puede, jurídicamente cuestionarse, ha sido, sin embargo: claramente inoportuno plantear un conflicto que puede poner en inestabilidad crónica el propio régimen.

De todas formas, frente a este principio cuestionable, y al margen de su oportunidad política, la indefensión parlamentaria no se produce. Es decir, la discrecionalidad presidencial puede ser controlada a posteriori. Los grupos políticos parlamentarios tienen, en definitiva, el poder enjuiciar el programa del nuevo Gobierno y, dada la responsabilidad de éste ante la Asamblea Nacional, otorgar o, no su confianza o presentar voto de censura (artículos 194-198). La Constitución portuguesa, sin embargo, a diferencia, por ejemplo, de la española de 1931, no establece algo que parece lógico: la sanción parlamentaria a decisiones políticas presidenciales. Esta ausencia significativa pone de manifiesto el carácter mixto presidencial-parlamentario del régimen portugués.

Las diversas soluciones a la crisis

Esta conflicto parlamentarismo / presidencialismo-MFA, jurídicamente sólo es soluble mediante una reforma constitucional que clarifique la naturaleza del régimen y normativice un sistema presidencialista o parlamentario. O, en todo caso, si se desea mantener un sistema atípico, se precisen claramente competencias y mutuos controles.

Pero si, desde el punto de vista jurídico, la solución pasa necesariamente por la reforma constitucional, es decir, a largo plazo, la solución política de la crisis se impone en un plazo urgente. El asentamiento democrático, la puesta en práctica de una política económica y social en profundidad que reconstruya el país exigen una solución inmediata. Más aún: una crisis de esta naturaleza, que antagonice fuerzas políticas y MFA y/o presidente sería realmente grave para la naciente democracia portuguesa: no sólo por el deterioro del sistema ante la opinión pública, sino también porque tal enfrentamiento político -militar podría producir consecuencias cuyos resultados son imprevisibles y, en todo caso, negativos.

Es cierto que, a diferencia de la transición española, en donde aprobada la Constitución las hispótesis de coaliciones gubernamentales formales o informales parece que no ofrecerán resistencias grandes por la peculiaridad del proceso y su normativización y por el poder moderador del Rey, en Portugal, en cambio, se hacen cada vez más difíciles: los antagonismos partidistas portugueses están más cristalizados y sólo la conciencia de responsabilidad puede ayudar a salir de la crisis. La izquierda y especialmente los socialistas de Mario Soares, como partido mayoritario y eje de la evolución democrática, tiene que asumir esta gran responsabilidad, sea entrando parlamentariamente en una coalición difícil ya en estos momentos, o constituyéndose en el gran partido de la oposición, en al hipótesis de que otros grupos lleguen a acuerdos más o menos formalizados, tampoco fácil; o iniciando, en el momento más apropiado, un voto que obligue a una disolución de la Asamblea, con las consiguientes elecciones nuevas. Incluso dentro de este último supuesto, un gobierno tecnocrático e independiente, más -o menos próximo a los partidos, puede facilitar esta salida, Con las oportunas modificaciones previas de normativa electoral. Pero, en todo caso, es evidente la obligada desdramatización de esta crisis -es decir, enmarcarla exclusivamente como simple crisis parlamentaria y fío como crisis constitucional- en aras de la consolidación de la democracia portuguesa.