Aspectos básicos del plan energético
(Economista, grupo AFE)
Cualesquiera que sean las medidas que se adopten en la nueva revisión del Plan Energético creemos que las enseñanzas del debate económico y crisis política que su discusión provocó hace unos meses, pueden servir a la hora de plantear algunas de las principales decisiones a adoptar en este campo.
Tres son los temas base de discusión: 1) El crecimiento y cobertura de la demanda de las distintas formas de energía final; 2) la política de precios, y 3) el papel de la Administración en la actividad sectorial o lo que se ha llamado la reforma institucional del sector energético.
Demanda y centrales nucleares
En el primer aspecto poco pueden hacer ni aportar los responsables de la política económica. La suerte ya está echada para los próximos cinco años. Da lo mismo que el producto nacional bruto crezca al 3,5 ó 7 %. La infraestructura energética para el próximo quinquenio e incluso para el decenio, se decidió cuando la demanda de energía se duplicaba cada seis o siete años.
La capacidad de refino existente hoy no utilizada, las centrales termoeléctricas de carbón de próxima puesta en funcionamiento, las centrales nucleares en avanzado período de construcción, todo ello significa que si el consumo de energía crece según su previsión máxima, la capacidad actual de suministro del sistema energético más la nueva potencia en construcción cubrirán con holgura la demanda global a plazo medio; por el contrario, si la demanda se estanca se llevará a cabo una sustitución del combustible líquido ahora utilizado para la producción de energía eléctrica y la energía eléctrica generada con carbón y con combustible nuclear ocuparán su lugar y tanto las centrales de combustible líquido -fuel-oil-como las refinerías reducirían fuertemente su utilización efectiva. Aspectos como la prospección de hidrocarburos o como la de mayor proporción del gas en el abastecimiento global de energía son marginales y su resolución periférica al propio plan.
Pero lo que no es accidental, y no se ha dicho, es si se pretende prescindir de, por ejemplo, las centrales nucleares en construcción para el abastecimiento energético en los próximos años. Y ésta es la decisión que el Gobierno debe adoptar en uno u en otro sentido y los partidos mojarse y dar su opinión lo menos matizada posible. Al emitir esta opinión creo que nuestros representantes parlamentarios deben tomar en consideración nuestra dependencia energética y las alternativas posibles. También deben considerar que otros países con mayor desarrollo económico y menos dependencia de energía importada han adoptado un riesgo ambiental muy superior al que nosotros, al parecer, estamos dispuestos a asumir.
Planteada así de una manera tan simple la opción de abastecimiento de energía a la economía española en el próximo quinquenio, se pregunta por qué es necesario nada menos que todo un complicado plan. Creo que en todo ello hay, un mucho de inercia (se hicieron planes), otro tanto de voluntaria intervención administrativa o para-administrativa y, no poco, de buscar posibles apoyos estatales a través de estos documentos que no vinculan en la jerga oficial, pero que sirven para iniciar todos los escritos dirigidos a la Administración. El resultado es que estos planes acaban siendo un inventarlo de deseos cuya suma es una cifra que si se realizase sería de casi imposible financiación. Algo así ocurría en las previsiones del Plan Oliart. Volveremos sobre el tema de la financiación del plan.
Precios realistas
La estrategia del último PEN en el tema de los precios de la energía se basaba en lo que se llamó una política de precios realistas cuya traducción era llega a los máximos precios existentes en Europa; de una forma inmediata para los productos de consumo final y en un plazo de dos años en los precios de la energía industrial. Confiemos que esta propuesta no prospere. Es fácil que sea así por razones de no avivar las tensiones inflacionistas, pero existen otras motivaciones que deberían pesar más en una correcta política de precios calificada oficialmente de disuasoria.
La rapidez que conlleva toda política de precios regulados se ha reflejado en el campo de la energía en dos distorsiones importantes. La de los precios relativos entre formas de energía, por un lado, y, por otro, la diferencia de precios de la misma forma de energía, según las características del uso o del consumidor.
En cuanto a la primera destacan los precios diferenciales entre la electricidad y las otras formas de energía que han abaratado aquélla sustancialmente con relación a cualquier otra. Mirando al consumidor se puede en grandes líneas, clasificar los precios de la energía en: precios a los consumos privados -domésticos o familiares- y precios a la industria. La extremada rigidez con que se han manejado los precios y tarifas de los productos y suministros energéticos condujo a una estructura tal que los precios de la energía para usos industriales eran muy inferiores a los de los restantes usos. Estas diferencias se han ido suavizando, pero aún los precios diferenciales favorecen claramente los consumos industriales.
Antes de embarcarse en una política «disuasoria» de precios de la energía, creo que habría que restablecer el equilibrio entre precios relativos por energía y por usuarios. Esto supondría una mayor elevación de los precios industriales que los no industriales, lo cual daría, si existe, una adecuada medida de la elasticidad precio-demanda en el sector industrial, que utiliza una gran parte de las necesidades totales de energía. Por otro lado, los efectos «disuasorios» de los precios sobre los consumos finales de energía tienen efectos a muy corto plazo. Ya se ha observado, por ejemplo, que el consumo de gasolina se contrae a corto plazo con respecto a las elevaciones de precio, pero el efecto se apaga rápidamente. La razón probablemente se encuentra en que el consumo final de energía es, cada vez, más sensible a las variaciones de renta personal que a las elevaciones de los precios.
Una política «dura» de precios sin más puede avivar inútilmente la inflación sin un reflejo sustancial en la demanda. La evolución del consumo de gasolina en los últimos meses de 1977 y los primeros de 1978 puede ser aleccionadora.
Todo parece indicar, que tanto en las discusiones que hubo en la presentación inicial del plan, como en los debates de la comisión interministerial allí nombrada, lo que menos se debatieron fueron las medidas centrales y urgentes relativas a la energía, es decir, abastecimiento, precios y financiación. Allí, por lo que leímos se discutió poco sobre la energía, y mucho, en cuanto a las posibles implicaciones de los distintos departamentos, y por consiguiente funcionarios, en cuanto se modificaban sus propias parcelas de competencia. CAMPSA, por lo que se pudo leer, no consideraba que el INI fuese la empresa pública, eficaz y competente para llevar adelante el ente de petróleo; y el INI parece que tiene la impresión que los funcionarios de Hacienda no representan los verdaderos intereses del Estado en el sector. Esto fue lamentable, pero previsible.
Reforma institucional
La propuesta de la comisión interministerial no se llegó a publicar. Por las declaraciones posteriores se desprende que no se volvió a tocar el tema de la agrupación de los intereses públicos en el sector del petróleo y solamente se informó, en cuanto al tema institucional, de la propuesta de crear una empresa nacional para la red de alta tensión, con mayoría estatal, propuesta que, al parecer, no figuraba en la versión anterior del PEN y que estaba justificada como consecuencia de las elevadas pérdidas de electricidad en España, que eran las mayores de Europa occidental. Italia, con un sistema eléctrico análogo al de España (pero con mayor consumo) tiene unas pérdidas ligeramente superiores y de los datos disponibles parece deducirse que las pérdidas en España están fundamentalmente en la distribución en baja tensión, hecho que parece justificado dado el bajo consumo por usuario y la deficiente red de distribución, tanto en las zonas rurales como en las zonas urbanas.
Pero aparte de los graves inconvenientes de tratar un tema tan importante como el institucional sin un «libro blanco» que demuestre la necesidad de estos cambios y garantice todos los intereses en litigio, con todo lo que se ha demostrado es la necesidad de no abordar ninguna reforma institucional hasta tanto contar con un estatuto de la empresa pública y de los funcionarios que en ella trabajan.
En conclusión, confiemos que en esta ocasión el PEN tenga mejor fortuna. Habría razones justificadas para así esperarlo. De los cuatro temas importantes a medio y corto plazo -producción, financiación, precios e institucionalización-, tres, o están resueltos o no se pueden abordar por el momento. La política de abastecimiento está ya dado para los próximos cuatro o cinco años, y tampoco la financiación del plan (excepto si se va a fantasías desarrollistas) encontrará especiales dificultades. La caída de la inversión en la economía española ha dejado dinero ocioso en el mercado de capitales. Las centrales nucleares, una de las principales inversiones, están ya prefinanciadas en buena parte y su inminente entrada en funcionamiento supone un esfuerzo financiero perfectamente soportable. El tema institucional deberá acometerse apenas esté en vigor el estatuto de la empresa y de los funcionarios públicos.
Así, pues, solamente la política de precios debería ser debatida en profundidad.
En cuanto a la política energética plazo largo, es decir, para los cinco o diez próximos años, mucho agradeceríamos a este Gobierno y a los próximos, que nos proporcionen cada vez que se debatan temas importantes de política energética, documentos públicos de trabajo que contengan algo más sustancial y documentado que las declaraciones de los miembros de las comisiones y las filtraciones de los periodistas.
