Estatuto de Régimen Local: una ley que llega tarde
El Gobierno aprobó en el último Consejo de Ministros celebrado en 1976 la puesta en vigor de las bases 21 a 35, que corresponden a las haciendas locales, de la ley 41/1975 de 19 de noviembre sobre Bases del Estatuto de Régimen Local. Apremiado por las necesidades financieras de las corporaciones locales, el Gobierno puso en vigor, con efectos desde enero del 76, el aumento, previsto en la ley, de la participación de las corporaciones locales en los impuestos estatales, los recargos sobre los impuestos estatales e incluso las nuevas tarifas del impuesto municipal de circulación. La actual decisión sólo sirve para poner en vigor el resto de los impuestos municipales contemplados en la ley de Bases, que existían ya en su mayoría, aunque con características distintas, y, sobre todo, para aplicar las nuevas bases que se refieren a otras fuentes de ingresos: contribuciones especiales, tasas, créditos, multas y otros ingresos.
Por ello no puede esperarse que la puesta en vigor de las nuevas bases signifique una fuerte elevación de la presión fiscal. De un lado, la aplicación paulatina (recargos en el 76 e impuestos en el 77), y, de otro, las no importantes modificaciones acordadas (reflejadas en el cuadro) hacen que el aumento de la presión fiscal, debido a las modificaciones, no haya sido superior a 0,3 puntos del PIB, que se habrá diluído entre 1976 y 1977. Los cambios en la imposición municipal (local y provincial) pueden suponer un aumento en la recaudación de unos 5.900 millones de pesetas, es decir, aproximadamente un 17 % más de lo que se recaudaba; los cambios en los recargos sobre impuestos estatales pueden suponer unos 6.900 millones de pesetas, y, finalmente, el aumento de la participación sobre los impuestos estatales implica un aumento de unos 1000 millones de pesetas.La ley de Bases, en una duermevela continua desde su aprobación, podría haber continuado en ella, por lo que se refiere a las haciendas locales. La solución razonable hubiese sido aumentar las participaciones en impuestos estatales, y, por tanto, las transferencias a las; corporaciones locales, sin poner en vigor las nuevas bases, que puede: preverse van a tener una vida muy, corta, ya que es obvio que el marco de organización del Estado va a sufrir sensibles modificaciones, y, que buena parte de esa organización ha de basarse en una nueva forma de ingresos y gastos públicos. Además, cualquier reforma de la imposición local ha de coordinarse con la reforma fiscal general, al ser una parte de ella, y si esta última se ha pospuesto temporalmente, no parece adecuado iniciar la reforma de uno de sus componentes.
La reforma llevada a cabo es además contraproducente: no mejora la progresividad de las cargas fiscales; distribuye inequitativamente ésta; acusa, en parte, su falta de coordinación con el resto del sistema impositivo, y, en la medida en que está coordinada, no hace sino trasladar al campo de la imposición local los defectos de la imposición estatal. Pese a todo, aunque sólo sea por la supresión de los múltiples recargos que caían sobre muchos de los impuestos estatales, algo de favorable ha de verse en ella.
Elevación de tipos y bases
En el marco de las modificaciones acordadas, la reforma de la imposición autónoma local intenta imponer una ordenación racional en los múltiples impuestos (antes llamados arbitrios) existentes, procedentes de la ley del 55, muchos de los cuales venían explicados por la necesidad de allegar recursos como fuese (v.g. el llamado arbitrio sobre las pompas fúnebres). Se establecen, por ello, como únicos impuestos locales, el de solares, el de radicación, el de incremento de valor de los terrenos, el de circulación, el de gastos suntuarios y el de publicidad.
Dentro de los impuestos establecidos aparecen como auténticamente nuevos, y sólo parcialmente, los de publicidad y gastos suntuarios, ya que los de solares, circulación de vehículos e incremento de valor de los terrenos existían con anterioridad, y el de radicación, que ahora se extiende a todas las capitales de provincia y municipios de más de 100.000 habitantes, existía ya en Madrid y Barcelona.
En general, los impuestos que definen, a pañir de ahora el marco impositivo de las haciendas locales vienen caracterizados por una elevación importante de los tipos impositivos o de las bases, quizá como intento de compensar las formas arcaicas de determinación de bases existentes y el elevado volumen de ocultación, formas que se modifican escasamente en la nueva legislación.
Así, por ejemplo, se mantiene el sistema de valoración por índices en el impuesto sobre solares, de radicación y de incremento de valor de los terrenos, lo que no tiene explicación, ante la firme determinación del Ministerio de Hacienda de proceder a continuas revisiones de los valores catastrales que rigen en la contribución urbana. Podrá darse la paradoja de un sistema estatal y un sistema local que gravan el mismo bien (solares, por ejemplo) con base distinta, produciendo, además, el sistema diferencias relativas importantes entre contribuyentes, al ser enormemente discrecional la fijación de las bases por ese procedimiento, frente a la mayor uniformidad que presenta la fijación de bases catastrales.
Las cuotas subirán sustancialmente al subir tipos o bases. Así, en solares el tipo pasa del 0,5 % (1 % con el recargo existente) al 1,5 % a 6 %; en radicación suben las bases mínimas; en circulación se produce un aumento sustancial por caballo fiscal; en incremento del valor de los terrenos el tipo máximo pasa del 25 % al 40 %.
Defectos en las innovaciones
Los nuevos impuestos sobre gastos suntuarios y publicidad presentan también defectos. El primero se superpone al impuesto de lujo en alguno de sus conceptos, y ha elegido ciertos elementos, como objeto de gravamen, que son discutibles, preteriendo otros, que tendrían mayor progresividad y menor efecto inflacionista. El hecho de que incluya el gravamen de la posesión de viviendas con valor catastral superior a 7.000.000 de pesetas o el aprovechamiento de cotos de caza no atenúa la crítica, pues, en el primer caso, muy pocas viviendas tienen una valoración catastral superior a ese límite, y en el segundo, los valores por los que se tributa (los mismos del impuesto de lujo) son absolutamente ridículos -tres a nueve pesetas por hectárea de caza mayor-. La base principal del impuesto sobre gastos va a descansar, pues, sobre las estancias y consumiciones en hoteles, bares y salas de fiestas, y, en menor medida, sobre los premios de las apuestas. En todo caso, la efectividad del impuesto, dependerá de si el Estado facilita información a las haciendas locales sobre bases por estos conceptos. Si no, al igual que sucederá en ej impuesto sobre publicidad, o en el de solares, por ejemplo, la posibilidad desestimación y comprobación autónoma de las bases son tan limitadas que mermarán la eficacia de esos impuestos.
En algunos de los recargos municipales sobre impuestos estatales se elevan los tipos impositivos -el de rústica pasa del 5 % al 10 % y el de la cuota fija del impuesio industrial del 18 % al 35 %, mientras otros permanecen prácticamente con iguales tipos -cuota licencia de profesionales y artistas del IRTP- y el resto descienden -cuota del Tesoro de la contribución urbana, o cuota por primas de las entidades Mutua de Seguros.
Los recargos a favor de las diputaciones sufren modificaciones más sustanciales. Mientras los existentes sobre la cuota fija o de licencia del impuesto industrial y sobre la cuota fija o de licencia de profesionales y artistas prácticamente no varían, se establece un nuevo recargo provincial sobre tráfico de empresas, que sustituye el antiguo arbitrio (impuesto) provincial sobre ese mismo concepto. El recargo amplía el campo de gravamen además de modificar los tipos que gravan las operaciones de suministro de energía eléctrica. El antiguo arbitrio sobre impuestos especiales queda sustituido por un recargo sobre el impuesto estatal correspondiente, elevándose, en ciertos casos, en un 50 % los tipos del antiguo arbitrio. La efectividad de los recargos, a diferencia de lo que puede ocurrir con la imposición autónoma, será inmediata, al recargar, y cobrarse, conjuntamente, con los impuestos estatales.
Ello, junto con el aumento de las participaciones en los impuestos estatales, se traducirá en nuevos recursos para las corporaciones locales. En efecto, a las participaciones, ya existentes, del 90 % de la contribución urbana y de la cuota de licencia del impuesto industrial, se suman ahora, el 90 % de la cuota fija de la contribución rústica, de la cuota fija de profesionales y artistas del IRTP, y del impuesto sobre tenencia y disfrute de automóviles, ya que la supresión del impuesto sobre plusvalías hasta 1979 hace ineficaz la cesión del 90 % de lo recaudado sobre plusvalías inmobiliarias. A ello ha de añadirse el aumento de la participación, del 3 % al 4 %, en los impuestos indirectos estatales. Las diputaciones pasan a recibir también un 1 % de esos impuestos.
Con todas estas modificaciones, las corporaciones locales no van a conseguir el nivel de autonomía necesario y pronto escucharemos voces que exijan la dotación de nuevos recursos. Sería muy deseable que la fuerza de las circunstancias no impida, como hoy ha sucedido, el establecimiento de un sistema más equitativo, eficiente y justo de gravámenes locales, que se contemplen como parte de una reforma fiscal que el país no puede dilatar. Y que se encuadren en un esquemá eficaz de convivencia entre los diversos pueblos y nacionalidades que constituyen España.
