Contenidos económicos de las autonomías / 1
¿Cuantas naciones somos? ¿Y qué es nación, qué es y no es separatismo? ¿Qué pasó aquí, de verdad, en el siglo XV, en el XIV,y en el XVIII?¿Es inevitable que el problema político más difícil de cuantos tenemos pendientes se plantee precisamente en los términos que lo hacen menos tratable? Puede que, en efecto, sea inevitable y que no acertemos a resolver dentro de lo que cabe extremos tan decis¡vos como el del «status» oficial de las varias lenguas españolas sin haber cogido antes el toro muy por los cuernos. Cabe pensar, sin embargo, que otros aspectos de la cuestión, también importantes, son en sí, bastante reducibles o -dirían nuestros actuales mandos- desdramatizables. Cabe incluso imaginar, sin duda harto ingenuamente, que desdramatizables lo serían todos, si se examinaran con la debida templanza.
Arreglos económicos
En materia económica. los Estados contemporáneos federales, cuasifederales, regionalizados o unitarios descentralizados practican, con mejor o peor fortuna, la división de poderes, recursos, competencias y funciones entre su órgano «central» y sus varias entidades «periféricas». No parece, hoy, que los principios constitucionales y las denominaciones que se adopten a lo largo de una escala como la mencionada, diferencien esencialmente las realidades designadas. La diferencia es, a lo más, cuestión de grado, sin discontinuidades bruscas y sin correspondencias univocas -lejos de ello- entre los nombres y los hechos. Las autonomías económicas, regionales o locales, pueden ser sustancialmente mayores en muchos Estados unitarios (así, en Suecia) que en otros que se proclaman federales (como la Unión Sov¡ética).
En la materia, lo -quizá- insoluble parece a menudo soslayable. El temible concepto de «soberanía» no es utilizado ni una sola vez por la ley fúndamental alemana para regular las relaciones entre el Bund y los Lander. De lo que se trata es de llegar a acuerdos muy pragmáticos, y en el fondo muy prosaicos, sobre qué corresponde a quién. Los acuerdos son factibles porque el juego no es de los denominados de «sima cero» y todas las partes pueden resultar beneficiadas y hasta más o menos satisfechas por una división de poderes o delimitación de competencias practicada con sentido del equilibrio. Hay que subrayar, por otro lado, que hablar de «división» de competencias, sin más, es inadecuado. En la sociedad contemporánea, las interdependencias son demasiado estrechas y frecuentes para permitir que se configuren esferas de competencia exclusiva y soberanías no compartidas. Sólo es hoy viable -reitera la literatura un federalismo «cooperativo» y una definición de autonomías que admita fuertes dosis de coordinación en su ejercicio.
A juzgar por lo observable fuera de España y habida también cuenta de nuestra situación de partida, ¿cuáles podrían ser, a primera vista, los contenidos económicos de una descentralización o de un cuasifederalismo viables? ¿Entre qué márgenes podrían situarse razonablemente los arreglos que instrumenten las autonomías periféricas?La competencia legislativa
Por descentralizador que uno se sienta, es difícil postular márgenes de variación y diferenciación autonómicas muy amplios en lo que cabría llamar para entenderse de alguna forma, bases legales del sistema económico. En lo que los catálogos habituales de la literatura denominan competencia legislativa, en materia económica. Incluso en los federalismos de mayor raigambre y mejor conservados, esta competencia aparece, de hecho, muy centralizada. Resulta muy difícil o imposible que en una economía moderna coexistan por ejemplo, varios sistemas impositivos -aunque sean tolerables modulaciones menores de su aplicación territorial- o más de un banco central, o más de un arancel, o que están en vigor varios códigos de Comercio y varias leyes de sociedades anónimas (unas cogestionarias y otras no). Además, la integración económica europea, a la que se supone que nos incorporaremos, implica la unificación en medida creciente, para todos los países miembros, de muchas de estas reglas económicas básicas.
Dos observaciones son importantes, sin embargo, en este punto. Por un lado, y al menos en las organizaciones políticas de tipo federal o cuasifederal, la ausencia de una competencia legislativa económica de peso, en favor de las entidades periféricas suele estar compensada por la inserción específica y cualificada de estas entidades en la competencia legislativa central, generalmente a través de una segunda Cámara. Ocurre, por otro lado, que la economía española está hoy evidentísimamente sometida a un exceso de regulación legal (que se neutraliza por el general incumplimiento de las leyes). Está hiperreglarnentada e hiperburocratizada: y ello constituye una de las más serias trabas que impiden su progreso. En el desmantelamiento del agobiante intervencionismo español, máximo generador de centralismo sin sentido, se hallaría una de las estrategias descentralizadoras de eficacia inmediata. La más desatada furia periférica, aplicada a este fin, sólo merecería la eterna gratitud del país entero.La desceritralización de¡ sector público
Hasta el unitarista acérrimo habrá de reconocer que, al contrario de lo que sucede con la competencia legislativa económica, la competencia administrativa como suelen denominarla los textos, admite, razonablemente, amplísimos_grados de descentralización y de atribución de poderes decisorios -no meramente ejecutivos- a las entidades periféricas. Habría de reconocer, también, que la descentralización del sector público es hoy, en España, una necesidad general y urgente y no sólo una re¡vindicación de determinadas periferias. (Será, asimismo, una tarea muy dura, porque las inercias e intereses creados son enormes y tenaces.El nuestro es un Estado patrimonializado, en gran medida, por sus cuerpos de funcionarios y el mal viene de antiguo.)
En esta función administrativa se encuentran actualmente los contenidos más sólidos de los poderes periféricos en los sistemas federales y descentralizados extranjeros. Contenidos que se hallan en trance de expansión, en contra de lo que se acostumbra a suponer, partiendo de íanálisis ya muy envejecidos, como el de Laski.
