Claves de la transferencia de financiación

El mecanismo de pago de los ERE se basa en las transferencias de financiación, un instrumento de pago habitual de las Administraciones, pero cuyo uso por parte de la Junta de Andalucía para abonar los expedientes entre 2000 y 2010 la juez Mercedes Alaya considera ilegal. Las transferencias de financiación suponen un procedimiento de ejecución presupuestaria para agilizar los pagos, en ocasiones a costa del control sobre estos movimientos de fondos. Es decir, consiste en el envío de dinero a una sociedad pública, un instrumento que se encuentra ya en la Ley General Presupuestaria de 1988, que incluye las transferencias corrientes y de capital. Y todo tipo de Administraciones, desde Gobiernos autónomos de regiones como Madrid, Cataluña o País Vasco, a Ayuntamientos pasando por Diputaciones, utilizan cada año las transferencias de financiación (en algunas regiones se denominan transferencias normativas).

En Andalucía las leyes de Presupuestos concedían fondos a la Consejería de Empleo para el fondo de los ERE que eran posteriormente transferidos a la agencia Idea. A continuación, esta sociedad pública pagaba a las aseguradoras que subvencionaban los pagos de los ERE, para que así los prejubilados cobraran finalmente sus pagas. Para el fondo de los ERE la agencia Idea (antiguo IFA, Instituto de Fomento de Andalucía) abonó asimismo las ayudas directas a empresas, Ayuntamientos e instituciones, por orden de Empleo.

En el fondo de los ERE la agencia Idea abonó unos 850 millones según la Intervención General del Estado, de los cuales solo 73 millones fueron para empresas directas y el grueso se destinó para pagar los expedientes. El problema de fondo clave en esta rama política-financiera del caso ERE es la visión sobre el instrumento de pago. La juez opina que las transferencias de financiación son instrumentos para operaciones genéricas de los entes o empresas públicas según la ley, pero la Junta las utilizó para pagar subvenciones y ordenar pagos a terceros. Y ahí está el quid de la cuestión.

Alaya sostiene que la consecuencia fue la tramitación del gasto a través de expedientes de transferencias de financiación a Idea y no expedientes de subvenciones, con el propósito de saltarse los controles de la Intervención General. ¿Qué supuso esto? Pues que la revisión de estos gastos se produjo a posteriori en vez de ser aprobados de antemano por los interventores con una mayor vigilancia y rigidez. Y a posteriori la Intervención denunció el uso de las transferencias de financiación como un instrumento “inadecuado”, pero nunca prohibió su uso por parte de la Junta. Mientras, el Gobierno andaluz defiende que la fórmula era legal porque fue incluida en la Ley de Presupuestos que aprobaba el Parlamento, hecho que descartaba su ilegalidad. Además, la Junta recuerda que los interventores podrían haber bloqueado las transferencias de financiación, pero las permitió año tras año.

Entre la juez y el Gobierno andaluz, cuatro interventores se pronunciaron ante Alaya con un escrito presentado hace un año, en el que recordaron que la Intervención había alertado del uso inadecuado de las transferencias de financiación, pero también la escasa regulación jurídica y cómo su “uso impropio o inadecuado” está abierto a diversas interpretaciones y es un asunto “controvertido”. Los interventores subrayaron que las transferencias de financiación están incluidas en la Ley de Presupuestos, y que el uso del procedimiento para la concesión de las subvenciones es incorrecto, pero el mecanismo es legal.

Como argumento de fondo, la Junta arguye que instauró esa fórmula para agilizar la dinamización empresarial a través de subvenciones y lograr la paz social con un instrumento que permitiera solucionar de forma rápida los graves conflictos en la reestructuración de grandes empresas a través del pago de los ERE. La Junta defiende que fue una decisión legítima de gobierno para el impulso empresarial. Y que el problema devino a posteriori, con el mal uso de la herramienta por parte de los gestores de la Consejería de Empleo.

Mientras, la juez retrotrae el problema a la Consejería de Hacienda, de donde nace el presupuesto, porque considera que el diseño de este sistema de pagos es delictivo. Y este diseño implica a los dirigentes de Hacienda, con Magdalena Álvarez a la cabeza como consejera de Hacienda (1994-2004) y sus subordinados. Alaya amplía la responsabilidad a los sucesores de Álvarez, José Antonio Griñán y Carmen Martínez Aguayo, pero como ambos son aforados (senador y diputada), solo están señalados y no imputados ya que es competencia del Tribunal Supremo.

Mediante las transferencias de financiación la juez mantiene que la Junta ignoró la imparcialidad, transparencia y publicidad que debe regir la Administración. Un problema fundamental del funcionamiento de los ERE fue que tal y como establecía el código presupuestario, la agencia Idea pagaba sin analizar los expedientes de los ERE, que residían en la Dirección General de Trabajo, y esto devino en una falta de transparencia que propició prácticas turbias y la malversación de fondos públicos.

Con este panorama, los exdirigentes de Hacienda que trabajaron el fondo de los ERE (una partida anual en torno a los 80 millones de un presupuesto global de 30.000 millones) defienden su nula capacidad de control sobre la gestión posterior del presupuesto por parte de Empleo. “Los tramitadores del presupuesto en la Consejería de Hacienda no podían tener conocimiento, ni indirecto, de que en la Dirección General de Trabajo no se estuviera aplicando correctamente la ley de subvenciones”, alega uno de los abogados que solicita el anonimato.Y añade: “El programa 31L no es un procedimiento para conceder subvenciones, el programa está creado por la Ley de Presupuestos y el programa consiste expresamente en dotar un crédito a Empleo para que la fase del pago de las ayudas las gestione Idea, con voluntad legislativa, significando que la fase de pago no es parte del procedimiento administrativo”.

Es decir, al sacar la gestión del pago de Empleo, la consecuencia fue que el interventor no opinaba al respecto. En el ejemplo del procedimiento administrativo de una multa, este empieza y termina por un departamento, pero es otro el que se encarga del cobro de dicha sanción. Pues en los ERE se hizo igual, la gestión del pago (desde Idea) no tenía que ver con el expediente administrativo (en Empleo), y este expediente de concesión de la subvención se podría haber tramitado de manera correcta en Empleo, pero en ocasiones no se hizo así. Alaya sostiene que las transferencias de financiación supusieron un procedimiento generado por la Junta, nuevo e ilegal, para saltarse los controles.

La juez achaca a Álvarez y sus subordinados que durante años el fondo fuera incluido en la Ley de Presupuestos gracias los anteproyectos que elaboraban en Hacienda. Y esto contravino la ley y propició el uso “arbitrario” de los fondos públicos por parte de Empleo, además de generar un déficit que a veces ascendió hasta 93 millones en 2004, el peor año en este sentido.