Armas, tecnología punta y medicamentos innovadores: las compras ‘secretas’ del Gobierno

El Zolgensma es un innovador tratamiento frente a la atrofia muscular espinal (AME), una rara enfermedad hereditaria mortal que impide el desarrollo de los recién nacidos. Es, desde octubre de 2021, el medicamento más caro de los ofrecidos por la sanidad pública, con un precio oficial de 1,95 millones de euros. Según la farmacéutica Novartis, 19 niños han recibido la terapia desde entonces, pero el precio real que los hospitales pagan por ella se mantiene en secreto.

El contrato de financiación pública alcanzado por el Ministerio de Sanidad con la compañía incluye esta y otras cláusulas confidenciales, una práctica común en los fármacos innovadores y otros países de Europa. El resultado es un escenario de opacidad en el que ciudadanos, parlamentos e incluso profesionales sanitarios no pueden conocer el gasto real en medicamentos pagados con fondos públicos. Esta falta de transparencia también se extiende a los datos sobre la eficacia de estas terapias.

La Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, aprobada en diciembre de 2013, tiene como objetivo regular el acceso de la sociedad a los datos que manejan las administraciones públicas. “Solo cuando la acción de los responsables públicos se somete a escrutinio, cuando los ciudadanos pueden conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones podremos hablar del inicio de un proceso en el que los poderes públicos comienzan a responder a una sociedad que es crítica, exigente y que demanda participación de los poderes públicos”, puede leerse en el arranque del preámbulo de la norma.

La ley, sin embargo, también establece límites en el acceso a determinadas informaciones y su aplicación en la práctica está siendo dispar y especialmente controvertida en materias como los precios de los tratamientos innovadores. Las que siguen son las principales claves para entender el problema.

¿Todos los precios de compra de medicamentos son confidenciales?

No. La mayoría de fármacos y productos sanitarios adquiridos por las administraciones públicas siguen procedimientos en los que se hace público el precio de compra. Hay ocasiones en las que los contratos y gestiones entre Sanidad y las compañías tienen partes confidenciales, pero estas no afectan al precio ni son motivo de controversia. Un ejemplo sería el de una farmacéutica que hace una oferta a la baja en el precio de un medicamento. Es habitual que Sanidad quiera asegurarse de que no se trata de una baja temeraria y pregunte a la compañía por existencias, proveedores, sistemas de producción... “Esta información, de hacerse pública, revelaría a los competidores aspectos sensibles de la estrategia de la compañía, por lo que la legislación garantiza que no será divulgada”, explica José María Gimeno, catedrático de Derecho Administrativo en la Universidad de Zaragoza y codirector del Observatorio de Contratación Pública.

¿Por qué los de las terapias innovadoras se mantienen en secreto?

Las farmacéuticas alegan que lo novedoso de estos tratamientos hace que cualquier información que se haga pública, incluido el precio, compromete sus estrategias comerciales e intereses económicos. Por ello fijan primero un precio oficial, que sí se hace público, sobre el que luego realizan descuentos que se mantienen en secreto. Estos contratos también incluyen a menudo cláusulas que miden los resultados clínicos obtenidos, pero estos tampoco se divulgan. Esta fórmula, según la patronal Farmaindustria, “permite a la administración española conseguir mejores precios que otros países” y “beneficia los intereses de España y los de todos los pacientes españoles”. La razón es que, de no existir estas cláusulas, las empresarías aplicarían en España el mismo precio, más elevado, que pagan países más ricos del norte de Europa.

Expertos y entidades favorables a una mayor transparencia, sin embargo, cuestionan que estos argumentos puedan justificar la opacidad. “Aunque el equilibrio entre el derecho de acceso a la información y la confidencialidad de las empresas puede ser, en algunos supuestos, algo complicado, a mi juicio siempre ha de prevalecer el derecho público a la información”, defiende Jesús Lizcano, catedrático de Economía Financiera y Contabilidad de la Universidad Autónoma de Madrid y expresidente de Transparencia Internacional España.

¿En qué otras compras mantienen los gobiernos los precios en secreto?

“Las cláusulas de confidencialidad son habituales en productos y servicios de defensa, seguridad y todo aquello relacionado con tecnologías innovadoras y estratégicas en las que una mayor publicidad puede ir en contra del interés nacional”, explica Gimeno. Dentro de estas categorías entran la compra de bienes como las armas, sistemas de información y tecnologías de ciberseguridad, cuya divulgación podría comprometer la seguridad nacional. ¿Merecen los medicamentos innovadores la misma protección? Este experto opina que sí: “Un exceso de transparencia en un mercado tan complejo como el farmacéutico puede llevar a un aumento de precios, lo que pone en riesgo la sostenibilidad del sistema sanitario, o hacer que las compañías prefieran evitar a España en sus estrategias comerciales, lo que dificultaría el acceso de los pacientes a los tratamientos”, argumenta.

Entidades como Salud por Derecho, que abogan por una mayor transparencia, critican que estas políticas “subordinan la salud de los pacientes y las políticas de acceso a la información a los intereses comerciales de las compañías”, según su directora, Vanessa López.

¿Qué dicen la ley y las administraciones?

La Ley de Transparencia defiende en su artículo 1 que es necesario “ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública”, pero en el 14 también impone algunos límites, entre los que incluye “la seguridad nacional” y “la propiedad intelectual e industrial”, según lo ya establecido por la Ley de Garantias del Medicamento. Estos artículos, en relación a los precios de los medicamentos, han sido interpretados de forma distinta en los últimos años por diferentes órganos de la administración.

El Ministerio de Sanidad, cuando ha sido preguntado por el Consejo de Transparencia, ha hecho suyas las posiciones mantenidas por la industria farmacéutica y defiende que la confidencialidad permite que los nuevos tratamientos “estén disponibles a un precio razonable”. La Comisión Europea mantuvo una posición similar cuando estalló el debate sobra la opacidad en la compra de vacunas frente a la covid: “Los contratos están protegidos por razones de confidencialidad, lo que se justifica por la naturaleza altamente competitiva de este mercado mundial”.

Para la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (Airef) —una agencia que tiene como objetivo velar por la sostenibilidad de las cuentas públicas— no hacer públicos los precios, en cambio, penaliza el buen uso de los fondos públicos. “Uno de los aspectos críticos en relación con la contratación y compra de medicamentos es la opacidad y falta de transparencia del precio de los medicamentos (...) lo que tiene implicaciones muy relevantes en términos de gestión y estrategias de compras y, en definitiva, en la eficiencia”, defiende en uno de sus informes.

Las resoluciones dispares del Consejo de Transparencia

El Consejo de Transparencia ha dictado hasta ahora resoluciones dispares sobre la publicidad de los precios de las terapias innovadoras, aunque en general ha sido más favorable a hacerlo. La clave, describe en una de sus últimas decisiones, es que cada caso debe examinarse a fondo y que los límites establecidos por la Ley de Transparencia “no suponen, en ningún caso, una exclusión automática del derecho a la información”.

Según el consejo, para denegar una solicitud sobre el precio de un fármaco, el Ministerio de Sanidad debe justificar el daño que publicarlo causaría a las farmacéuticas y hacer una “ponderación con el interés público”. Así lo establece en sus dos últimas resoluciones sobre la materia, motivadas por los recursos de Salud por Derecho y la Organización de Consumidores y Usuarios (OCU) ante el consejo tras negarse Sanidad a informarles sobre dos tratamientos: el Veklury, un antiviral frente al coronavirus más conocido durante la pandemia por el nombre de su principio activo, remdesivir, de la compañía Gilead; y el Takhzyro, de la farmacéutica japonesa Takeda para una enfermedad rara, el angioedema hereditario (AEH).

En esta ocasión, el Consejo de Transparencia les dio la razón el pasado mes de octubre con el argumento de que, aunque sí está justificada la confidencialidad sobre algunos “aspectos técnicos, económicos y financieros que acompañen a la solicitud de inclusión del medicamento en el Sistema Nacional de Salud”, no lo está “el precio pagado”. En este caso, sostiene, debe prevalecer “el derecho de acceso a la información”.

Una sentencia clave para el futuro

El Ministerio de Sanidad ha recurrido la resolución por vía contencioso-administrativa, en un proceso que puede tener gran relevancia para el futuro. “Será la primera vez en la que un tribunal tenga que decidir si debe prevalecer el derecho a la información o la posición de las farmacéuticas. Confiamos en que una sentencia favorable a lo primero ayude a quitar capas de opacidad en la cadena de producción y venta de medicamentos”, afirma Vanessa López.

Desde la posición contraria, José María Gimeno admite que en España existe cierta disparidad sobre cómo aplicar la legislación de transparencia. “Y esto es un problema. Si queremos tener innovación y atraer inversiones, es necesario aclarar las reglas del juego, porque si no se produce cierta inseguridad jurídica”, opina. La reforma en marcha de la Ley de Garantías del Medicamento sería, en su opinión, una oportunidad para “fijar claramente lo que debe hacerse público y lo que no”.

Jesús Lizcano considera, en cambio, que para evitar esta disparidad “debería haber una normativa a nivel estatal, que hiciese obligatoria la publicación de los precios”. En su opinión, dar mayor publicidad a los precios, también a nivel internacional, no solo no sería contraproducente, sino beneficioso. “No veo como puede afectar negativamente a las condiciones del mercado y suponer un incremento de precios. Aparentemente, y según los postulados económicos más comunes, la transparencia de precios genera una mayor competencia y eficiencia”, sostiene.

La relación entre transparencia y salud

Juan Oliva, profesor de Economía de la Salud en la Universidad de Castilla-La Mancha, pone el foco en el impacto negativo que la opacidad puede tener sobre los tratamientos que reciben los pacientes. “Un informe de la OCDE revela que, como España, dos terceras partes de los países recurren a fórmulas de pago por resultados o similares para gestionar la incertidumbre que existe sobre la eficacia de muchos nuevos tratamientos. Estas fórmulas miden los resultados clínicos obtenidos y los sistemas sanitarios pagan a las farmacéuticas más o menos dinero si los pacientes mejoran según lo previsto. Pero estos resultados también se consideran confidenciales y esto hace, por ejemplo, que los avances de conocimiento conseguidos en Francia no los podamos conocer en España. Es algo que no tiene mucho sentido y que retrasa el conocimiento y que el dinero se gaste con los fármacos más eficaces”, concluye.