‘Game over’, céntimo sanitario

En su sentencia de 27 de febrero de 2014 (asunto C-82/12) el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) ha determinado que el Impuesto sobre las Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos (IVMDH), conocido en muchos ámbitos como el 'céntimo sanitario', es contrario a la normativa de la Unión Europea. Se trata del último y definitivo estertor de este impuesto que, por lo demás, ya fue derogado con efectos 31 de diciembre de 2012 y transferida la carga que representa al Impuesto sobre Hidrocarburos armonizado (IH). Esta sentencia se produce como consecuencia de una cuestión prejudicial planteada ante el TJUE por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña.

Además, en contra de lo solicitado por la Generalitat de Cataluña y por el Gobierno de España, el TJUE entiende que no procede limitar en el tiempo los efectos de esta sentencia. De acuerdo con la normativa comunitaria aplicable, la existencia de un impuesto como el IVMDH con el carácter de "no armonizado" requería el cumplimiento de dos condiciones: tener una "finalidad específica" y "respetar" las normas impositivas aplicables en relación con los impuestos especiales o el IVA para la determinación de la base imponible, la liquidación, el devengo y el control del impuesto.

Según el TJUE, el IVMDH no cumplía la primera de dichas condiciones ya que el "tener una finalidad específica" lo interpreta el TJUE en el sentido de que debe tener un objetivo esencialmente diferente del de obtener una recaudación, como puede ser el desincentivar ciertas conductas, y, en todo caso, un objetivo diferente del IH. Así, el que la recaudación del IVMDH estuviera afecta a la financiación de gastos de naturaleza sanitaria y medioambiental no significa que tuviera una finalidad específica en el sentido indicado.

La decisión de crear el IVMDH se produce en los años 2000 y 2001

Apreciando que no se cumple la primera condición, el TJUE considera innecesario pronunciarse sobre la segunda, es decir, la de "respetar" las normas impositivas aplicables en relación con los impuestos especiales o el IVA para la determinación de la base imponible, la liquidación, el devengo y el control del impuesto.

Visto como han discurrido los acontecimientos y vista la sentencia del TJUE cabe preguntarse, en primer lugar, porqué España decidió establecer a partir de 2002 el IVMDH. Ello es especialmente pertinente puesto que, si lo que se pretendía era obtener recursos para financiar el gasto sanitario, una elevación de los tipos impositivos del IH armonizado podría haber logrado los mismos resultados con un cumplimiento impecable del marco jurídico comunitario entonces vigente.

La respuesta a este interrogante es muy sencilla. La decisión de crear el IVMDH se produce en los años 2000 y 2001, en el marco del nacimiento de un nuevo sistema de financiación autonómica, para el que el Gobierno estaba razonablemente empeñado en que las comunidades autónomas (CCAA) asumieran una mayor responsabilidad en la obtención de ingresos que financiasen el gasto que ellas mismas decidían. Resultaba claramente desequilibrado que las CCAA tuvieran la capacidad para decidir la mayor parte del gasto público y sin embargo apenas tuvieran responsabilidad en la generación del ingreso necesario para cubrirlo. Ahora bien, el que una parte de la carga que hubieran de soportar los hidrocarburos la decidieran las CCAA llevaba a asumir que dicha carga variaría de una Comunidad a otra y que, por tanto, la carga tributaria sobre los hidrocarburos no sería uniforme en España. La normativa comunitaria entonces vigente no contemplaba la posibilidad de que el IH armonizado tuviera tipos diferenciados a nivel regional dentro de un mismo Estado miembro.

Por tanto, la única razón de peso para crear el IVMDH en lugar de incrementar los tipos del IH armonizado fue la de permitir que las CCAA decidieran una parte de la carga. Esta parte de la carga ha sido, por lo demás, bastante pequeña puesto que el porcentaje máximo de la carga tributaria específica (IH+IVMDH, IVA excluido) sobre los hidrocarburos que podría llegar a determinar una Comunidad era del 2,46 por 100 en 2002, del 5,72 por 100 en 2004 y del 10,82 por 100 en 2006. Al día 31 de diciembre de 2012, fecha de la desaparición del IVMDH, la parte de esta carga tributaria específica que podían determinar las CCAA alcanzaba el 10,15 por 100 de la misma.

Hasta 2010, sólo seis de dieciséis CCAA hicieron uso de esta capacidad normativa estableciendo su 'céntimo sanitario'

Pese a lo anterior y pese a las muchas declaraciones públicas de sus máximos responsables, lo cierto es que las CCAA no demostraron un gran entusiasmo en el ejercicio de esta capacidad normativa. Madrid abrió el fuego en solitario en agosto de 2002 con un tipo impositivo autonómico de 10 euros por 1000 litros de gasolina o de gasóleo (de ahí la expresión "céntimo sanitario") y hubo de transcurrir casi año y medio hasta que en enero de 2004 Asturias y Galicia establecieran su tipo impositivo. Cataluña lo hizo en el verano de 2004 y Castilla-La Mancha y la Comunidad Valenciana lo establecieron en enero de 2006.

Ello pone de relieve que, hasta 2010, sólo seis de dieciséis CCAA hicieron uso de esta capacidad normativa estableciendo su 'céntimo sanitario' (Canarias, que por su peculiar régimen fiscal tiene su propio impuesto autonómico sobre hidrocarburos, quedó excluida de esta posibilidad). Por tanto, las expectativas del legislador estatal de 2001 respecto de la asunción por parte de las CCAA de mayor responsabilidad en la fijación de ingresos tributarios quedaron, al menos en este ámbito y hasta ese momento, claramente defraudadas. Sólo el estallido de la crisis, a partir de 2010, y la necesidad de frenar un déficit galopante ha obligado a otras CCAA que se habían venido resistiendo a hacerlo a establecer el tipo autonómico del IVMDH. Así lo han hecho Andalucía en 2010, Murcia y Extremadura en 2011 y Castilla y León, Baleares, Cantabria y Navarra en 2012. Aún así, todavía tres comunidades (País Vasco, La Rioja y Aragón) no han llegado a ejercerla nunca.

En este punto cabe preguntarse si ha merecido la pena que España se embarcase en el establecimiento de un tributo cuya compatibilidad con el marco comunitario podría no estar clara, para acabar habiendo obtenido tan parcos resultados en términos de corresponsabilidad fiscal y, obviamente, sufriendo las consecuencias directas que se derivan de esta sentencia.

País Vasco, La Rioja y Aragón no han llegado a ejercerla nunca

Precisamente, la segunda cuestión relevante de analizar es hasta qué punto las autoridades españolas eran conscientes de que el impuesto que se creaba podría ser contrario a la normativa comunitaria. En ese sentido debe destacarse que el Secretario de Estado de Hacienda de la época nombró, en septiembre de 2000, una comisión para el estudio y propuesta de un nuevo sistema de financiación autonómica, compuesta por catedráticos y profesores de Universidad (en adelante, "la comisión de estudio y propuesta"), que analizó en profundidad, entre otros aspectos, el marco jurídico comunitario que afectaba a la creación del IVMDH, incluida la sentencia EKW y Wein & Co del TJUE (dictada el 9 de marzo de 2000 en el asunto C-437/97) invocada recurrentemente por el propio TJUE en el fallo objeto de este comentario. El resultado de los trabajos de la comisión de estudio y propuesta y la documentación correspondiente pueden consultarse en la obra "Informe sobre la reforma del sistema de financiación autonómica" (conocida como "el Libro Blanco") publicada en 2002 por el Instituto de Estudios Fiscales y prologada, por cierto, por Don Cristóbal Montoro, Ministro de Hacienda entonces y ahora.

Sobre la base de las conclusiones de esta comisión de estudio y propuesta se prepararía el correspondiente proyecto de ley del que surgiría la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, en cuyo artículo 9 se creó el IVMDH. En relación con el requisito de la "finalidad específica" esta comisión de estudio y propuesta dio más valor a otra sentencia del TJUE (la de 24 de febrero de 2000, Comisión / Francia, asunto C-434/97) que consideró compatible con la normativa comunitaria un impuesto francés no armonizado sobre las bebidas alcohólicas y el tabaco fundado en el riesgo que comporta para la salud el consumo de tales productos y que se destina a financiar determinadas prestaciones de la seguridad social. La comisión de estudio y propuesta entendió que los criterios de esta sentencia, frente a los establecidos en la sentencia EKW y Wein & Co, respaldaban que el IVMDH tenía una "finalidad específica".

Respecto al requisito relativo al respeto a las normas aplicables en relación con ciertos aspectos de los impuestos especiales y el IVA, la comisión de estudio y propuesta entendió que tal requisito se cumpliría si el IVMDH no interfería el funcionamiento de dichos impuestos porque, si se obligaba a que el nuevo impuesto tuviera las mismas normas que el IVA y los impuestos especiales, el propio artículo 3.2 de la Directiva 92/12/CEE quedaría vacío de contenido sin perjuicio de que, además, el impuesto así creado sería, en cualquier caso, incompatible con la Directiva reguladora del IVA. Nunca sabremos la opinión del TJUE respecto de esta cuestión ya que ha considerado innecesario entrar en ella.

Finalmente, en cuanto a la limitación de los efectos de la sentencia y la buena o mala fe del Gobierno español estableciendo y manteniendo este impuesto hasta el final de 2012, es cierto que la Comisión Europea manifestó desde el primer momento, incluyendo las contestaciones a las consultas oficiosas que le realizó la comisión de estudio y propuesta (que aparecen reproducidas en la obra citada), serias dudas de que el IVMDH cumpliera los requisitos previstos en el artículo 3.2 de la Directiva 92/12/CEE. De hecho, la Comisión abrió, con bastante inmediatez, en el mismo año 2002, un procedimiento de infracción contra España que culminó en 2008 con la emisión de un "dictamen motivado". No obstante, también es cierto que la Comisión Europea nunca llegó a denunciar a España ante el TJUE y de hecho, esta sentencia que comentamos surge en el marco de una cuestión prejudicial planteada por el TSJ de Cataluña, como ya se ha indicado.

La conclusión de todo lo expuesto es que en los años 2000 y 2001 se tomó la decisión política, tan legítima en su origen como decepcionante en sus resultados inmediatamente posteriores, de otorgar a las CCAA una pequeña capacidad normativa para determinar parte de la tributación que soportarían los hidrocarburos que se consumieran en sus respectivos territorios.

Ahora bien, esta capacidad no era entonces compatible con la estructura de los impuestos especiales armonizados que no permitían diferencias de índole regional en los tipos impositivos aplicados dentro de un Estado miembro. Por ello, se decidió seguir adelante con tal decisión recurriendo a la figura del impuesto no armonizado "de finalidad específica" cuya viabilidad jurídica fue certificada por la comisión de estudio y propuesta del nuevo sistema de financiación autonómica. Así, la decisión política se tradujo en los instrumentos jurídicos correspondientes que fueron la ya citada Ley 24/2001 y, más aún, la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, por la que se regulan las medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía. Y tuvo su continuidad y respaldo con la posterior Ley 22/2009, de 18 de diciembre, que pasó regular la financiación autonómica a partir de su entrada en vigor sustituyendo a la citada Ley 21/2001.

No obstante, el IVMDH no tuvo bendición alguna, sino todo lo contrario, por parte de la Comisión Europea, que lo hostigó "sin prisa pero sin pausa" durante al menos sus seis primeros años de vigencia. A partir de ahí, el final del IVMDH estaba anunciado y, de hecho, ya había desaparecido como tal el pasado día 31 de diciembre de 2012. Descansa en paz, céntimo sanitario.