España, paralizada

Desde las elecciones de diciembre de 2015, España vive su peor era de producción legislativa de la historia de la democracia. La repetición de elecciones en 2016 hizo que ese año fuera el menos productivo de los últimos 40. Pero en 2017 se mantuvo la tendencia: el Congreso solo aprobó 13 leyes. Fue el año no electoral con menos leyes nuevas desde 1979. Solo 2004 y 2008, cuando ganó José Luis Rodríguez Zapatero, España vivió años legislativos más pobres. El Gobierno ha usado el instrumento del decreto ley para paliar la sequía: el 59% de las nuevas leyes españolas de esta legislatura entran en vigor por ese mecanismo. Es una marca que pulveriza la anterior: entre 2011 y 2015, los decretos ley aprobados por el Gobierno de Rajoy fueron un 34% del total.

La mera falta de producción legislativa no tiene por qué implicar inactividad o desencanto. Pudiera ser que el Congreso se hubiera centrado solo en leyes formidables, colosales. Pero no es así. La única ley orgánica aprobada en 2017 es para "garantizar la participación de las personas con discapacidad" en los jurados populares. De las 12 leyes ordinarias aprobadas, tres son transposiciones de directivas europeas y otras dos los presupuestos de 2017 y el cupo vasco. De todas, solo dos no tienen detrás al Partido Popular: los socialistas impulsaron que se aprobara una ley para una TVE más independiente y Ciudadanos, una reforma "urgente" para autónomos. El Congreso es el más variado de la historia, pero sigue controlado por el partido en el Gobierno.

Estos datos apabullantes esconden una paradoja. Esta legislatura apunta a ser la que más leyes escriba. En los casi 14 meses que llevamos de legislatura, los partidos han propuesto 161 proposiciones de ley. En la mayoría de los casos su muerte es fulminante. El Gobierno puede vetar las iniciativas que hagan aumentar el gasto. Los grupos proponen textos a sabiendas de que no puedan conformar una mayoría para sacarlo adelante. Pero al menos parece que hacen algo. La legislatura tiene aún más de dos años para superar los 322 proposiciones de ley que hubo en la segunda legislatura de Aznar.

El motivo del aumento es obvio: ahora hay más partidos que quieren demostrar que tienen propuestas y al menos las publican. "Se registran y luego no avanzan porque tienen el veto del Gobierno o porque quieren apuntarse la medalla pero tampoco tienen tanto interés en ese tema", dice Cristóbal Herrera, director de lobby de la consultora Llorente y Cuenca. Hay sobre todo uno que se esfuerza mucho con poco éxito: Unidos Podemos ha registrado 50 propuestas, casi un tercio del total. El PSOE ha presentado 38 y Ciudadanos, 14. A pesar de tener el Gobierno, el grupo del PP en el Congreso ha presentado 16.

Un Gobierno en minoría

Los datos del parón legislativo son evidentes y hay dos razones claras: una, el primer Gobierno claramente en minoría en España, y dos, Cataluña. "Un Gobierno en minoría es siempre así", dice el politólogo Roger Senserrich. "Necesita construir mayorías específicas para cada ley y la oposición no quiere darle éxitos al gobierno", añade.

Las reglas del juego político, por tanto, han cambiado en España. Los votos se reparten entre cuatro partidos y no entre dos. Nadie tiene claro cómo reaccionarán a partir de ahora sus votantes ante gestos y propuestas. "La mayoría de partidos se preocupa solo de aumentar sus votos en las siguientes elecciones", dice Senserrich. Los políticos se mueven por incentivos y el mejor es ganar votos.

Durante el bipartidismo, las reglas estaban claras. "Antes estábamos en una época de normalidad donde todo el mundo sabía cómo se manejaba, donde el partido mayoritario necesitaba a veces el apoyo de un nacionalista que lo daba a cambio de infraestructura o algo local", dice Herrera. "Eso ha desaparecido y ahora hablamos de la posnormalidad", añade.

En este marasmo legislativo irrumpió precisamente la situación catalana en 2017. "El problema de Cataluña ha sacado cualquier otra cosa del debate", dice Senserrich. El barómetro del CIS de octubre daba Cataluña como segundo problema para los españoles, solo por detrás del paro. Fue un salto espectacular. Algunos partidos vieron la oportunidad de crecimiento electoral, dentro y fuera de Cataluña.

¿Qué hay que hacer?

¿Qué le urge entonces a España? Si se pregunta a especialistas, la respuesta es básicamente "de todo". "La agenda de reformas es tan amplia como la imaginación de un emprendedor político pueda soñar", dice Jorge Galindo, investigador de la Universidad de Ginebra. Pero una cosa es que falte y otra que haya consenso en qué tipo de retoques son los adecuados. El final de la crisis hace quizá más urgente coser lo que José Fernández-Albertos, politólogo del CSIC, llama "las cicatrices de la crisis", que pueden ser "poner orden en las rentas mínimas, los jóvenes, la temporalidad o las heridas que deja haber gastado menos en educación". Por si fuera poco, la financiación autonómica sigue aplazada: "El sistema actual se aprobó el 2009, debería haberse revisado después de 5 años y no hay nuevo acuerdo", dice Sandra León, profesora de la Universidad de York. De fondo están siempre temas como la educación o las pensiones, cuya reforma es estructural, siempre necesaria y siempre aplazable.

La crisis catalana y el multipartidismo son los principales pero no los únicos motivos para la dificultad de legislar. Si enfocamos en un ámbito -el Estado del bienestar-, quizá es más fácil ver que las épocas cuentan en la reciente historia de España. Desde 1979, el año de mayor producción legislativa en España es 1980: hubo 112 leyes y decretos. La legislación estaba por desarrollar. Los gobiernos de Adolfo Suárez y Felipe González debieron levantar un edificio nuevo de leyes. José María Aznar, como primer gobierno de alternancia, imprimió su carácter: la producción legislativa entre 1997 y 1999 tiene un nivel de inicio de ciclo.

La maldad de la bonanza

Después vino la bonanza, que ocultó en parte que había cosas que empezaban a agrietarse: "Hubo años de acomodación", dice Eloísa del Pino, politóloga del CSIC, que sigue: "Esa idea de que todo funciona impide que hagas políticas redistributivas. No se aprovechó para solucionar problemas estructurales. En la minicrisis de los 90 se disparó la desigualdad y en los 2000 no conseguimos revertirla. Porque no nos dio la gana". En esa época, dice Del Pino, no faltaban ideas para, por ejemplo, reformar las pensiones. Lo que faltaba eran ganas de cortar el ritmo de una España expansiva.

Esos cambios se hicieron luego por la fuerza durante la primera legislatura de Rajoy. Las soluciones legislativas pueden gustar más o menos, pero se tomaron decisiones. El problema de esa época es que el país ya estaba en marcha y los retoques a un statu quo que lleva 30 años funcionando es más complejo. La crisis no era solo española y encontrar las soluciones requería finura: querer reformar algo no implica saber cómo.

Ahora que una parte de la crisis ha pasado, el Gobierno parece vivir cómodo sin una agenda clara: “El PP es más un partido de status quo y no aprobar leyes tampoco es una tragedia para ellos”, dice Senserrich. El PP viene además de una legislatura con mayoría absoluta donde tomó las decisiones que creía necesarias. “En la primera legislatura el PP cambió las cosas sin ningún problema”, dice Francisco Marcos, profesor del IE.

La oposición tampoco parece dispuesta a desvelar sus mejores cartas. Un dirigente de uno de los partidos nuevos dice que en la oposición nadie va a proponer algo rompedor que perjudique o disguste a un grupo de votantes. Sería perder votos o asustar sin necesidad. Las leyes desagradables se hacen desde el Gobierno y sobre todo al principio de legislatura.