“Los nacionalistas dijeron en 1978 que tenían suficiente. Fuimos ingenuos”

Es el único de los 350 diputados del Congreso que lo ha sido ininterrumpidamente desde el inicio de la democracia. Participó en la elaboración de la Constitución y mucho más tarde (entre 2004 y 2011) fue presidente de la comisión constitucional de la Cámara baja, puesto desde el que vio entrar —y salir, camino del Tribunal Constitucional— el Estatuto de Cataluña. Alfonso Guerra (Sevilla, 1940), vicepresidente de los Gobiernos del PSOE hasta 1991, atiende a EL PAÍS por teléfono mientras se recupera de una caída que le ha dejado una pierna escayolada.

Pregunta. Usted formó parte de las Cortes Constituyentes. ¿Cuando vio terminado el texto tuvo la sensación de que habían aprobado una Constitución duradera o solo de transición?

Respuesta. Mi percepción fue que iba a durar mucho tiempo. Porque, por primera vez, por su origen, por estar de acuerdo todos los que representaban la soberanía nacional y por su aceptación general después en el referéndum, se rompía el ciclo infernal del movimiento pendular que había sido la historia del constitucionalismo español. Y de hecho esta es la Constitución, de verdad democrática, que más ha durado.

P. ¿Sigue viéndola así, como una Constitución con futuro?

R. Sí, porque una Constitución recoge lo permanente, y lo contingente se deja a las leyes. Hay que recoger en la Constitución las cosas que más o menos van a ser duraderas. La Constitución no es un reglamento. Creo que tiene muchas posibilidades de permanencia. Eso no quiere decir que no se pueda reformar. Todas las Constituciones son reformables. Ahora, para reformarla hay que tener dos cosas claras: qué razones hay para modificarla y qué apoyos hay para lograr la modificación.

P. ¿Hoy hay razones para modificarla?

R. En líneas generales ha funcionado y diría que muy bien. ¿Hay razones para mover esto o aquello? Yo tendría muchos artículos para modificar, pero no se trata de lo que piense yo, se trata de lo que piensan todos los que representan a la soberanía, que se tienen que poner de acuerdo. ¿Cuáles son los temas en los que parece que hay un casi consenso general de que algo habría que hacer? El Título VIII y la función del Senado. Ahora bien, si se abre un proceso de modificación de estos dos asuntos nos podemos encontrar con que unas fuerzas políticas lo quieren hacer en una dirección y otras fuerzas en otra dirección. Y esta Constitución exige muchos votos para su reforma, es una Constitución de reforma rígida, lo cual ha sido una suerte extraordinaria porque, si no, probablemente alguna mayoría absoluta habría modificado ya la Constitución hasta hacerla absolutamente irreconocible.

Para reformar la Constitución hay que tener textos y votos; no los hay

P. ¿En este momento ve oportuna la reforma de esos aspectos de la Constitución?

R. La cuestión es si hay o no acuerdo suficiente. Hacen falta tres quintos o dos tercios para modificar según qué artículo. Por lo que están diciendo unos y otros no sale la suma.

P. ¿Los problemas que tiene ahora España no tienen solución si no se reforma la Constitución, como mantiene el PSOE?

R. Hombre, si las fuerzas políticas modificaran algunos planteamientos no sería necesario cambiar la Constitución. Lo que ocurre hoy es que los nacionalismos vasco y catalán han planteado una nueva situación que supone la fragmentación del cuerpo constituyente. En el plan Ibarretxe, con un Estado libre asociado; en la pretensión que tiene ahora el señor Artur Mas, con un Estado independiente. Si modifican esas posiciones, naturalmente no es necesario. Ahora, hay otra duda: ¿modificando la Constitución se contentarían esas pretensiones nacionalistas? Es muy dudoso.

P. La Constitución de 1978 logró un consenso casi unánime y quizás por eso tiene varios artículos ambiguos que se prestan a la interpretación. ¿Esa fue su mayor virtud o su mayor error?

R. No es tan ambigua como algunos dicen. Lo que sí es verdad es que supuso concesiones mutuas. Si la Constitución la hubiera hecho el PSOE o la UCD, sería completamente distinta. Pero esa era la historia que queríamos enterrar: que media España hace una Constitución para media España. Queríamos hacerla para todos. Entonces resulta una Constitución en la que caben todos pero en la que nadie queda totalmente satisfecho. Creo que esa es su principal virtud: más que el contenido, que el origen y la aceptación general garantizaban una Constitución por largo tiempo.

P. ¿Pensaron que artículos con cierta ambigüedad como el 2 —que habla de la unidad de España y, a la vez, de la existencia de nacionalidades en su seno— o el 150.2 —que permite la delegación permanente de competencias estatales— podían generar conflicto en el futuro?

Si se toca el Título VIII, unos querrán ir en un sentido y otros en otro

R. Esos dos artículos dieron muchísimo que hablar en el debate. Ahora, yo no diría que hay ambigüedad en ninguno de los dos, creo que hay bastante claridad. Otra cosa es que uno esté de acuerdo o no con lo que se dice. Yo combatí para que no se incluyera el 150.2, porque era un caso insólito en una Constitución: abre una vía de reforma constitucional por la puerta de atrás, de manera que las competencias que son del Estado pueden no ser del Estado, sin atender las reglas de reforma de la Constitución. Combatí mucho aquello. El argumento de los que habían acordado esa fórmula, que fueron La Moncloa y el nacionalismo catalán, era que nunca se iba a aplicar. Y yo decía: si nunca se va a aplicar, ¿por qué tenemos que dejar abierto el proceso constituyente? Fui muy contrario a ese apartado. Pero no es ambiguo, es clarísimo. Igualmente, el artículo 2 fue una de las cosas más discutidas. Y la verdad es que los nacionalismos estaban muy de acuerdo. En aquel debate el nacionalismo de CiU y PNV se pronunció contra la autodeterminación. Claro, es tremendo que al cabo del tiempo digan que siempre han defendido eso, ahora que defienden la independencia. No es verdad: sus representantes dijeron que la Constitución era ya su autodeterminación. Y ahora están en otra tesis. No son leales a lo que defendieron en 1978.

P. Ahora el Gobierno catalán apela al 150.2 para pedir la competencia para convocar referendos.

R. Sí, pero desde el punto de vista intelectual esa fórmula es una nadería. Una reforma de ese tipo o del Título VIII no resuelve el problema que tienen. No es que la Constitución declare la no división de España, es que el artículo 2 dice que es la Constitución la que se fundamenta en la indisoluble unidad de España; es decir que solo un nuevo proceso constituyente podría modificar eso. No se trata de traspasar competencias del Estado; es que sobre ese asunto, si no abre usted un proceso constituyente, usted no se puede pronunciar.

P. ¿El llamado derecho a decidir del pueblo de Cataluña no tiene cabida en la Constitución?

R. Ese derecho no existe, no hay un derecho a decidir más allá del acatamiento de las leyes, de la Constitución. Ahí se decide cada día. No hay un derecho especial que acaban de inventarse unos asesores jurídicos que o saben muy poco de la cosa jurídica o saben que están haciendo algo en contra de los principios jurídicos.

P. ¿España vive una crisis territorial?

CiU y PNV estaban entonces contra la autodeterminación. En esto no son leales

R. En alguna medida, sí. Porque, al hacer la Constitución, aquí se hizo un pacto. La sociedad española hizo un pacto consigo misma y hay fuerzas políticas ahora que no están respetando ese pacto. El quid de la cuestión está en que en España históricamente había habido dos Estatutos, el catalán y el vasco. Cuando se recupera la democracia en 1977, la posición del PSOE es: recuperemos la legalidad de aquellos Estatutos. Eso no fue posible porque el Gobierno de entonces, no exento de razón, argumentó que la recuperación de la legalidad republicana no sería aceptada por el Ejército. No se pudo hacer, y entonces llegó la fórmula del café para todos, aceptada por todo el mundo, incluyendo el nacionalismo vasco y catalán. Y ellos siempre argumentan que no se oponen a que los demás tengan todo lo que quieran. Pero los hechos no responden a eso: cuando los demás han igualado las competencias del País Vasco y Cataluña, ellos quieren un escalón más, y cuando los otros piden subir ese escalón, ellos piden otro más. Y así estamos en un cuento de nunca acabar. Hasta llegar uno [País Vasco] a querer ser un Estado asociado, y otro [Cataluña] a querer ser un Estado independiente. Ese es el problema. Ahora se quiere dar una salida, con la mejor intención, haciendo que se reconozca en la Constitución singularidades de unos y otros. Pero esto hay que ponerlo en un papel. ¿Qué quiere decir singularidad de tal o cual comunidad? Todo es reformable, pero para reformar hay que tener textos y hay que tener votos. No se ve muy claro que se tengan ambas cosas.

P. ¿Entonces usted ve la responsabilidad de lo que está pasando en que los nacionalismos vasco y catalán han roto el pacto de lealtad de 1978?

R. Han dado un paso que rompe el cuerpo constituyente.

P. ¿Han roto con la Constitución?

R. Eso tendrán que decirlo ellos. Pero sus propuestas chocan con la Constitución, es evidente.

P. ¿Dónde sitúa el origen de la crisis territorial?

R. Hay toda una trayectoria de cuestiones. El café para todos, aunque no lo dijeran, dejó descontentos a los dos nacionalismos que habían tenido Estatutos. Después un momento muy importante es cuando el Parlamento intentó hacer una ley, la LOAPA, para armonizar el proceso autonómico, y el Constitucional declaró muchos artículos inconstitucionales. Luego vino la propuesta de administración única de Fraga; también los traspasos del IRPF: del 15%, del 30%... según llegaba un nuevo presidente iba subiendo el nivel. Otro error fue aquella promesa de Zapatero de decir que se aprobaría en el Congreso lo que aprobase el Parlamento de Cataluña... Y luego todo lo referente al Estatuto de Cataluña, que por cierto fue copiado por todos los Estatutos que se reformaron después.

Es decir, es una cadena de situaciones no bien resueltas. Pero hay que ser muy claro y no andarse con zarandajas: la Constitución dice una cosa, hoy es la norma fundamental y, mientras esta norma sea la fundamental, pues tendrán todos que respetar las leyes. Cuánto más los que tienen la obligación no solo de respetarla sino de hacerla respetar.

P. Por ejemplo, ¿el presidente de la Generalitat?

R. Claro.

No hay ambigüedad [en la Ley de Leyes], lo que hubo es concesiones mutuas

P. ¿Qué opina de la propuesta del PSOE de reformar la Constitución en sentido federal?

R. El Estado autonómico es federal, funciona como un Estado federal. Tengo dudas de que esa reforma pueda satisfacer las aspiraciones de los dirigentes nacionalistas catalanes.

P. ¿Y qué cree que sí podría satisfacer esas aspiraciones?

R. No hablo por ellos. Y además no comparto los planteamientos ni del nacionalismo catalán, ni del vasco ni del andaluz, ni el español, ni el alemán ni el inglés. No soy partidario de los nacionalismos. Los nacionalismos han producido mucho dolor en el siglo XX en Europa.

P. ¿Qué le dice hoy un diputado de las Cortes Constituyentes al presidente catalán, que ha afirmado que ninguna Constitución está por encima de la voluntad del pueblo de Cataluña?

R. Le podría decir cosas que no serían lindezas. El pueblo catalán votó la Constitución. Todo el texto constitucional tiene tres principios de los cuales no podemos escapar: uno, que es una ley prevalente sobre todas las demás y obliga a gobernantes y gobernados; dos, que se basa en el principio de que es el pueblo el que tiene la soberanía, y el pueblo en la Constitución es el pueblo español; y tres, los principios de separación de poderes y garantía de derechos. Esos tres principios están en la Constitución y los que no los respetan están fuera de la Constitución y fuera de la democracia.

No existe un derecho a decidir más allá del acatamiento de la ley

P. ¿Ve un riesgo de que el Gobierno catalán se esté situando en la frontera de quedarse fuera de la democracia?

R. Sin duda.

P. El PSOE hizo una encendida defensa de la república en 1978 e incluso la presentó como enmienda. Hoy, sin embargo, es un firme defensor de la Monarquía. ¿Por qué se dio este cambio?

R. Cuando se estaba redactando la Constitución, el PSOE pensó que no era posible hurtar de la soberanía popular la decisión de si el régimen era monarquía o república. Eso lo llevamos en un voto particular al Congreso. Y no he sufrido nunca más presión de todos los grupos, de los medios de comunicación, de todo el mundo, como la que sufrimos para que retiráramos aquel voto particular. Fue tremenda la presión. Nosotros éramos conscientes de que no podíamos retirarlo, que no habría legitimidad de la Monarquía parlamentaria si no se votaba. Y lo mantuvimos. Y se votó, y lo perdimos. Cuando se creó, el PSOE no era republicano ni monárquico, era "accidentalista", que quería decir que la forma de Gobierno era un accidente, lo importante era el respeto de la democracia y de la libertad.

P. Pero en 1978 decían que la república es un sistema más democrático...

R. Hombre, todo el mundo sabe que la elección es mejor que la herencia. Pero lo importante es si el sistema garantiza la libertad y la democracia, y el comportamiento de la Monarquía en estos 35 años es el contrario al que tuvo la monarquía de Alfonso XIII, que es la que llevó al PSOE a buscar la República.

P. ¿Es irreversible esa posición monárquica del PSOE?

En origen el PSOE no era monárquico ni republicano, era ‘accidentalista'

R. Eso dependerá del comportamiento de la Monarquía.

P. Dice Miquel Roca que él, como padre de la Constitución, siente frustración ante la situación actual. ¿La siente usted como diputado constituyente?

R. Le voy a contestar con toda claridad. Si yo hubiese adivinado en 1978 que algunas élites regionales iban a llegar a la posición en la que están hoy, probablemente habría tenido otra posición ante el Título VIII.

P. ¿Otra posición?

R. Habría tenido más cautelas. No me habría quedado satisfecho con que los nacionalistas me dijeran: "Hasta aquí llegamos y no queremos más". Pues que se pusiera en el texto.

P. ¿Quiere decir que se fio demasiado de que eso era verdad?

R. Sí, creo que éramos bastante ingenuos en aquel momento. Los hechos vienen a confirmarlo: los que decían que ya tenían suficiente respecto a la descentralización después ha resultado que no.

Desde luego no están en la actitud que estaban, han modificado su punto de vista. Entonces dieron un punto de vista para calmar, para que nadie pensara que iban a llegar adonde están hoy. En ese sentido sí hay una cierta deslealtad, claro que sí.