Formas federativas

El vasco don José Miguel Azaola hablaba de formas federativas para referirse a supuestos de descentralización que más o menos se adecuaban al siguiente canon. En primer lugar, se trata de Estados compuestos, integrados por dos niveles institucionales completos, con Parlamento, Gobierno y organización judicial propios, con su respectivo ámbito territorial, sea el de toda la federación o el territorial. En segundo lugar, se trata de un sistema en el que el reparto de competencias o poderes está asegurado en el máximo nivel normativo, esto es, el constitucional, resultando inmodificable para el todo o las partes de manera unilateral. En tercer lugar, en este sistema las disputas competenciales se resuelven por una instancia independiente e imparcial, supra partes, esto es, por un tribunal que actúa exclusivamente con criterios técnicos, aplicando el derecho. Pero el federalismo, señalaría Gumersindo Trujillo, no es sólo una carcasa organizativa, pues no puede vivir sin una cultura o clima específicos. Los sistemas federales buscan equilibrar en las sociedades plurales, la unión y las diferencias. No hay federalismo sin lealtad federal, sin la devotio a la casa común y compartida; tampoco sin patriotismo territorial. La cultura política en el marco federal vive del pacto y la negociación que requiere de actitudes políticas pragmáticas y flexibles. Lo contrario de la posición de los nacionalismos grandes o pequeños propensos a la intransigencia y al dogmatismo.

¿En qué se parece nuestro Estado autonómico al federal? Podríamos decir que la forma política autonómica se encuentra muy próxima, desde el punto de vista institucional al modelo federal. Al final, decía Jordi Solé, seremos de verdad un sistema federal. Pero el sistema federal tiene todavía algunas ventajas sobre el autonómico, aunque compartamos la pertenencia al género federativo de Azaola. En un régimen federal, las comunidades autónomas serían verdaderos Estados, lo que puede satisfacer la aspiración nacionalista, encontrando así la correspondencia más alta a la propia identidad política. Ya no hay Estados soberanos, y los Estados miembros aún lo serían menos, pero la denominación estatal de la forma política propia podría invitar a una mayor completitud institucional, de modo que los Estados miembros dispusiesen de su organización judicial, lo que como se sabe no es el caso en el sistema autonómico.

En segundo lugar, los estatutos devendrían las constituciones de los Estados miembros, aprobadas por los poderes constituyentes territoriales, sin intervención de la Federación, aunque cupiesen ser sometidos a un control de constitucionalidad. No serían leyes de la Federación, al modo en que actualmente lo son del ordenamiento jurídico común los estatutos aprobados como leyes orgánicas. Las constituciones serían expresión, entonces, de un poder constituyente propio, aunque limitado.

En tercer lugar, lo que se refuerza necesariamente en el sistema federal, son los instrumentos de articulación, que desde la Constitución común se ven reconocidos como instituciones de juntura, eficaces amarres en la estructura política de la federación. En el Estado federal transformado existiría un verdadero Senado, en vez de nuestra sedicente cámara de representación territorial, que permitiese una verdadera contribución de los elementos integrantes a la formación y funcionamiento del Parlamento común. A esta articulación, en el plano ejecutivo habría de corresponder una red eficaz para la colaboración de las Administraciones, mediante agencias, conferencias sectoriales, etc.

La transformación federal de nuestro Estado dependería sobre todo de la aceptación de la cultura correspondiente, que reniega del exclusivismo de la lealtad política, y por el contrario cree en la compatibilidad de los vínculos políticos y asume un ethos basado en la disponibilidad al diálogo de los sujetos políticos, admitiendo una solución jurídica de los problemas, a través de los mecanismos ad hoc del sistema constitucional.

En lo que no se parecen nada ni el Estado autonómico ni el Estado federal es a la confederación. Muchos cuando hablan de federalismo quieren decir confederación. Evidentemente, no es lo mismo. La federación, entonces, es una forma política que piensa en la unidad y que está llamada a durar, a permanecer. Por eso algunos autores han resaltado acertadamente que los Estados con menor riesgo de desintegración son los federales. La confederación, en cambio, es una forma de unión muy débil, en realidad no se trata de un Estado compuesto sino de un compuesto de Estados, sin capacidad para imponer directamente sus mandatos de autoridad y sometida a la espada de Damocles de la revisión autodeterminista. Un sistema, en suma, abocado a la ineficacia funcional y, en un plazo de tiempo breve, a la desaparición.

Juan José Solozábal es catedrático de la Universidad Autónoma de Madrid.