Madrid, un área metropolitana contracorriente

Las dinámicas económicas y sociales que inciden en el territorio requieren de planificación y coordinación. Esta cuestión es clave en las grandes ciudades, donde su dinamismo genera externalidades negativas (sociales, ambientales) y positivas (económicas, culturales) que se extienden a los municipios de su área funcional. Por otra parte, no es posible abordar de manera eficaz cuestiones como la movilidad, la vivienda, la cohesión social o la mitigación y adaptación al cambio climático si no es desde la coordinación de las políticas municipales dentro de una lógica de ordenación del territorio. En estos casos, la escala metropolitana es considerada la óptima para desarrollar un modelo territorial sostenible y equilibrado, y para una mejor gobernanza de las políticas y servicios públicos.

En la mayor parte de los países europeos se han promovido reformas institucionales dirigidas a la formalización de esta escala (por ejemplo, en Italia o Francia) o han ido emergiendo acuerdos metropolitanos allí donde la cultura política y/o institucional resultaba propicia para ello (por ejemplo, en Alemania). También, la Comisión Europea ha impulsado activamente la participación de las Functional Urban Areas [áreas urbanas funcionales] en los proyectos de desarrollo urbano y territorial sostenible financiados por los fondos estructurales y de inversión europeos. De hecho, se trata de una cuestión que está fuertemente presente en el eje urbano de la política de cohesión 2021-2027.

En el caso español, a diferencia de otros países, por razones que la literatura ha situado en su modelo institucional y en la falta de cultura de cooperación y coordinación, las comunidades autónomas (nivel de gobierno con la competencia para crear entes metropolitanos) no han dado pasos en esta dirección, con la única excepción del área metropolitana de Barcelona —AMB—, constituida en 2010 por decisión unánime del Parlamento de Cataluña. Así, dentro del contexto europeo, España constituye una anomalía, al no contar sus grandes ciudades con entes metropolitanos con capacidad de gobierno y gestión. Dentro de este conjunto resulta especialmente llamativo el caso de Madrid, una de las áreas metropolitanas más pobladas de Europa y la mayor de España (unos siete millones de habitantes, según el INE), en donde en torno a la ciudad central se configura un área funcional que ha sobrepasado los límites regionales, incorporando parte de las comunidades de Castilla-La Mancha y de Castilla y León (pensemos, por ejemplo, en la integración tarifaria del Consorcio Regional de Transportes de Madrid).

El dinamismo de este territorio, su relevancia nacional e internacional, y la complejidad de las relaciones de interdependencia que genera llevan a plantear la necesidad de rescatar la mirada metropolitana que sí llegó a tener Madrid en el pasado y que fue una de las razones que le otorgaron carta de naturaleza para constituirse como comunidad autónoma en 1983. Asimismo, esta necesidad fue manifestada de forma expresa en la memoria del Plan General de Ordenación Urbana del Ayuntamiento de Madrid de 1997, siendo alcalde de Madrid por entonces el popular José María Álvarez del Manzano, donde se señalaba lo siguiente:

“El Plan General de 1963 sí tenía carácter metropolitano. Sin embargo, su revisión, elaborada por los primeros ayuntamientos democráticos surgidos de la Constitución de 1978, no tuvo este carácter, sino el de la suma de un conjunto de Planes Generales independientes para cada uno de los municipios del área metropolitana, debidamente compatibilizados. Este criterio, desarrollado a lo largo de los primeros años ochenta, es explicable por las circunstancias políticas del momento, pero técnicamente no puede justificarse dadas las características del conjunto metropolitano y el grado de implicación que presentan entre sí las distintas áreas urbanas y municipios que lo componen. […] la realidad de muchos de los problemas, anteriormente contemplados, y la índole metropolitana de los mismos, obligan a enfocar las soluciones analizando el territorio en un marco superior al estrictamente municipal” (Ayuntamiento de Madrid, 1997, p. 90).

El párrafo anterior sintetiza la esencia del caso madrileño, un caso contracorriente en el que se ha ido desdibujando la dimensión metropolitana, tanto en la ordenación del territorio como en su arquitectura institucional, llegando a desaparecer prácticamente del imaginario local. Hoy, el tema está ausente de la agenda social y política. Así, al rastrear la cuestión metropolitana en los programas electorales autonómicos y municipales de la capital en el periodo 2011-2023 emerge que han sido pocos los partidos que han incorporado la demanda de su institucionalización (fundamentalmente, el Partido Socialista Obrero Español de Madrid, Ciudadanos y Más Madrid), aunque no han sido consistentes con sus propuestas en el tiempo. El Partido Popular nunca ha incorporado la cuestión.

Si analizamos qué partidos mencionan expresamente la necesidad de institucionalizar el área metropolitana de Madrid en sus programas electorales, lo que se observa, en primer lugar, es que se trata de un tema inconstante, completamente ausente en ocasiones (como en las elecciones de 2015 y 2023) o presente con distinta intensidad (siempre baja, en todo caso). En segundo lugar, la cuestión alcanza su punto álgido durante las elecciones de 2019, momento en que la exalcaldesa de Madrid —Manuela Carmena— propuso la creación de Madrid Área Metropolitana como ente destinado a planificar y evaluar la movilidad, la vivienda, la gestión de residuos y las políticas ambientales. La idea era que fuese una entidad formada por los gobiernos autonómico y municipal de Madrid, junto a una representación de los gobiernos de otros municipios del área como Alcorcón, Leganés, Móstoles, Torrelodones, Las Rozas o Majadahonda, entre otros.

En efecto, los datos reflejan que en Madrid no se otorga importancia a la cuestión. La ausencia de este tema no es neutra y responde a una intención política que se explica desde un conjunto de factores ligados a las prioridades de los actores que han tenido la oportunidad de tomar decisiones. De manera resumida destacamos las siguientes: la capacidad de la comunidad autónoma madrileña de establecer un ente metropolitano para el gobierno del área funcional de la capital ha quedado descartada por una lógica de “defensa” de sus competencias. La emergencia de este nuevo actor le restaría capacidad de control sobre el modelo territorial y de desarrollo económico basado en la desregulación. Lo mismo sucede con Madrid ciudad, que perdería capacidad de decisión al tener que delegar en el ente metropolitano las políticas a coordinar. Este posicionamiento se explica desde una lógica de competición territorial y cortoplacismo de los actores. También, desde modelos urbanos y territoriales que favorecen el crecimiento económico en detrimento de los aspectos sociales y medioambientales.

Además, el modelo territorial español, favorecedor de la autonomía municipal y la descentralización regional, requiere de un elevado consenso político para dar pasos hacia el reconocimiento de un ente metropolitano, tal y como ocurrió en el caso de Cataluña. El mismo no solo debe darse a nivel regional, sino también a nivel municipal. En el caso de Madrid, solo algunos de los municipios del sur, gobernados por alcaldes socialistas, han señalado la necesidad de crear un ente metropolitano.

Por otro lado, el carácter uniprovincial de la región madrileña ha derivado en una errónea identificación del territorio de la comunidad con el área metropolitana, lo que aparentemente haría innecesaria la institucionalización de un ente metropolitano. La realidad muestra, sin embargo, que la comunidad no está llevando a cabo la coordinación de las políticas municipales y sectoriales bajo el paraguas de un plan territorial (de hecho, es una de las pocas comunidades autónomas que no cuenta, a día de hoy, con un plan de ordenación territorial) que armonice la localización de las actividades en favor de la cohesión social y la sostenibilidad medioambiental.

La desaparición de la cuestión metropolitana del debate político y la falta de “pedagogía social” por parte de otros actores (los medios de comunicación, la universidad) sobre la importancia de esta escala con relación a la eficacia y calidad de las políticas públicas ha contribuido a que tampoco sea percibida como relevante por los habitantes de la región madrileña.

En definitiva, el área metropolitana de Madrid se enfrenta a desafíos que pasan por la coordinación de las políticas municipales y sectoriales, para lo que es necesario hacer visible la cuestión y situarla entre las propuestas políticas, como ya ocurre en otros territorios como pueden ser Sevilla o Valencia. El momento presente, de campaña electoral hacia las elecciones municipales y autonómicas el próximo 28 de mayo, es propicio para empezar a hablar de este tema. Desde el trabajo de investigación en el que se enmarca este artículo hemos aportado algunas ideas y datos que pueden contribuir a la reflexión.