Los Congresos, un reflejo más preciso ¿y optimista? de política en Latinoamérica

En 2022 se cierra el ciclo electoral de América Latina iniciado en Ecuador en febrero de 2021, con las elecciones presidenciales de Colombia en mayo y Brasil en octubre. En este año y medio, Latinoamérica habrá renovado la práctica totalidad de presidencias y cámaras legislativas para los próximos cuatro años.

Los análisis habituales muestran elecciones polarizadas, con candidatos de ambos extremos consiguiendo las presidencias con un margen de votos inusualmente reducido, una pérdida de relevancia de los partidos tradicionales —incluso con candidatos tradicionales que se presentan como independientes— y una desconexión profunda de los ciudadanos con las instituciones. A modo de ejemplo, la cobertura mediática en Colombia de las primarias de los partidos del pasado domingo —ni siquiera una elección formal ni en primera vuelta— ha sido sustancialmente mayor a la del Congreso, que fue electo ya para el periodo 2022-2026 el mismo día. Los medios de comunicación, con salvadas excepciones como el reciente artículo de Jorge Galindo en EL PAÍS, se centran casi exclusivamente en estos aspectos.

Desde luego, estos elementos son relevantes y patentes en la región desde hace años. El Latin American Economic Outlook 2018 de la OCDE, que tuve el privilegio de coordinar, ya alertó, antes de la pandemia y de la crisis y de las movilizaciones en Chile o Colombia, que el contrato social latinoamericano era muy débil, que los mecanismos tradicionales de representación por partidos políticos y Congreso y la participación aproximada por la disposición a pagar impuestos estaban fallando.

Pero un análisis más profundo de los procesos electorales, enfocado no solo en la elección presidencial, sino también en las composiciones de congresos y senados añaden matices clave sobre la situación política e institucional en Latinoamérica. Para ello, hemos aproximado los diferentes apoyos al presidente en ocho de las principales economías de Latinoamérica, Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, México, Perú y Uruguay sobre la base del track record de votaciones, declaraciones y alianzas durante las primeras y segundas rondas de elecciones.

En el promedio de estos ocho países, el partido del presidente controla un 26% de cámaras, significativamente menos que la oposición (36%). En el medio está la clave de la gobernabilidad, con un grupo de partidos que se pueden considerar alianzas naturales (21%), alianzas posibles (7%) y neutrales (10%).

Por ello, para lograr aprobar e implementar políticas es necesario sumar las alianzas naturales, que son muy numerosas (el 21% citado) y al menos parte de las alianzas más lejanas. Para aprobar reformas más profundas como tributarias, laborales o de telecomunicaciones, que requieren mayorías cualificadas, se debe además lograr el apoyo de los neutrales (aunque ello a veces no es suficiente y la oposición puede bloquearlas). Si ello ya parece desafiante, se ha de añadir que, en promedio en este grupo de países hay 22 partidos con representación en Congreso y Senado.

Sin duda, en este diagnóstico hay notables diferencias por países, las célebres Américas Latinas. Brasil está en el extremo de menor representación del partido del presidente (8% en Congreso y 2% en Senado), junto con Ecuador (9%), y Colombia (18%/19% para el presidente saliente en agosto). Pero en Brasil las alianzas reducen la oposición a menos del 25%. En contraposición, la oposición más unida se encuentra en Ecuador (54%), Chile (44% Congreso y 50% en Senado), Argentina (47% en Congreso y 43% en Senado) y Perú (45%). En el otro espectro, México muestra el mayor respaldo al presidente, por apoyo masivo a su partido (40-49%) y aliados naturales (11-15%). Uruguay también muestra una favorable gobernabilidad, sin necesidad de las alianzas lejanas.

Por ello, desde luego Latinoamérica refleja la tendencia global a la polarización política y una pérdida de peso de los partidos, unida a la desconexión de los ciudadanos de las instituciones. Pero este análisis más granular de los Congresos y Senados muestra una región con muchos más matices, donde las grandes reformas requieren de negociación y consensos elevados, también con los partidos tradicionales.

¿Ello complica o facilita la economía política en la región? Hay diversidad de opiniones. Por ejemplo, el economista chileno y actual decano del Instituto de Políticas Públicas de la London School of Economics Andres Velasco lo describe como una debilidad estructural del funcionamiento político de la región, que combina de manera inédita en el mundo regímenes presidenciales con representación proporcional en los congresos. Ello generaría mandatos aparentemente fuertes, pero solo sobre el papel. Una visión alternativa que suscribo es ver esta situación como un reflejo de una región más plural, con un funcionamiento en el que los presidentes se enfrentan a más pesos y contrapesos institucionales, y a una sociedad más formada y por tanto más exigente. En este contexto, el contrato social deberá combinar elementos tradicionales y modernos. Por tanto, en apariencia es más difícil, pero a la larga, si se supera el reto, más robusto.

El tiempo dará la razón a una u otra interpretación. Pero, en todo caso, el mensaje subyacente es claro: atención a los congresos.

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