La prórroga del estado de alarma era mejor que la incertidumbre

Con el final del estado de alarma el pasado 9 de mayo, el marco normativo que sirvió de fundamento para la limitación de derechos fundamentales en los últimos seis meses ha decaído. El retorno a la normalidad jurídica, sin embargo, no ha venido acompañado de la superación de la crisis sanitaria que motivó la declaración de dicho estado, lo que en la práctica está generando una seria problemática a la hora de gestionar esta nueva etapa. El hecho es que, a pesar de los avances en el proceso de vacunación y de la disminución de la tasa de incidencia, la amenaza de la pandemia no ha desaparecido y, consecuentemente, sigue siendo necesario mantener ciertas restricciones de movilidad que, como los toques de queda, los cierres perimetrales o la limitación de aforos, permitan contener el riesgo de expansión del virus. Unas medidas que corresponde adoptar a las autoridades sanitarias autonómicas sobre la base de la legislación vigente (de forma destacada, la Ley Orgánica 3/86, de medidas especiales en materia de salud pública) y que para ser efectivas deben contar con la ratificación o autorización de los Tribunales Superiores de Justicia. Para el caso de resolución negativa –y con la pretensión declarada de evitar los problemas de inseguridad jurídica que ya se detectaron durante la fase de nueva normalidad– destaca la reciente previsión que faculta a los Ejecutivos regionales para interponer recursos de casación ante el Tribunal Supremo.

Tomando como referencia el andamiaje jurídico expuesto y ante las dudas manifestadas por distintas comunidades, así como por las fuerzas políticas de la oposición, el Gobierno central repite insistentemente que las autoridades regionales cuentan con instrumentos suficientes para gestionar la pandemia al margen del derecho de excepción. Ante este estado de cosas, tanto el ministro de Justicia como el de Política Territorial, han manifestado la disposición del Ejecutivo a considerar las solicitudes que formulen las autonomías para volver a declarar la alarma en sus territorios. La cuestión a dilucidar es si tal operación resulta jurídicamente viable y, asimismo, si lograría los deseados efectos prácticos.

El primer aspecto a considerar es que la competencia para declarar el estado de alarma corresponde en exclusiva al presidente del Gobierno, que debe determinar tanto sus efectos como su ámbito territorial. Cabe, pues, decretar una alarma espacialmente circunscrita, como sucedió en octubre cuando se activó únicamente para específicas áreas geográficas de la Comunidad de Madrid. Es precisamente en relación con este supuesto de alarma a escala subnacional al que se conecta la posibilidad, prevista por la Ley Orgánica que regula los estados excepcionales, de que los presidentes autonómicos soliciten su declaración. Ahora bien, tal solicitud aparece despojada de efectos vinculantes, puesto que el Ejecutivo central conserva en todo caso la última y decisiva palabra. Y aun en el caso de que tales peticiones fueran acogidas, el presidente del Gobierno mantiene intactas sus facultades para fijar el espacio territorial concernido y también las específicas medidas restrictivas adoptadas. A este respecto, puede optar por una gestión centralizada, como sucedió en la primera alarma o, por el contrario, mantener el modelo de cogobernanza de la segunda y conferir la responsabilidad a las comunidades autónomas, designando como autoridades delegadas a sus presidentes.

Especial atención merece también la duración de la alarma, puesto que transcurrido el período de 15 días durante el que está en vigor la declaración inicial decretada por el Gobierno, si las circunstancias fácticas que generaron su activación no hubieran desaparecido, este deberá solicitar su prórroga al Congreso de los Diputados. Pero aquí, de nuevo, el presidente dispone de completa libertad, sin que resulte constreñido por la voluntad manifestada en sede autonómica. Asimismo, debe recordarse que, en el escenario de la prórroga, el inicial protagonismo gubernamental desaparece, pasando a corresponderle a la Cámara baja, en tanto que órgano competente para definir una nueva hoja de ruta.

Una vez expuesto el marco jurídico rector de la declaración de una alarma limitada únicamente a determinados territorios se desprende que esta no plantea problemas de viabilidad jurídica. Cuestión diversa es la de su eficacia en términos prácticos, quedando necesariamente subordinada al cumplimiento de determinadas exigencias políticas. En primer término, si una vez declarada se barajase la hipótesis de una duración superior a 15 días (lo cual no es en absoluto descartable), ello obligaría al Gobierno a recabar, para obtener la preceptiva prórroga, el apoyo mayoritario del Congreso. Por otra parte, si se quisiera mantener –como parece lógico– la capacidad de gestión en el ámbito autonómico, confiriéndole la imprescindible seguridad jurídica, habría que conservar el enfoque del segundo estado de alarma; esto es, establecer el elenco de las restricciones de derechos fundamentales posibles y dejar su concreta aplicación, dependiendo de las concretas circunstancias de cada autonomía, a sus responsables. Planteados en estos términos los márgenes de la discusión, nos preguntamos si no hubiera sido más idóneo tejer los imprescindibles consensos políticos y prorrogar el anterior estado de alarma, en vez de abrir una fase de incertidumbre jurídica que, como ya resulta patente, contribuye a generar un alto grado de perplejidad entre la ciudadanía.

Ana Carmona Contreras es catedrática de Derecho Constitucional en la Universidad de Sevilla.