Compromiso, coordinación y cooperación, las tres claves de la gobernanza

La primera década de 2000, marcada por un crecimiento económico inclusivo en América Latina, dio paso a una nueva clase media que comenzó a exigir mejores servicios públicos. Un ejemplo fueron las manifestaciones de los brasileños en 2013, un año antes de que se celebrara el Mundial de Fútbol, contra el alza de los precios de los billetes de transporte público y en favor de escuelas, hospitales y otros servicios de mejor calidad.

Esta mayor y abierta participación ciudadana es uno de los aspectos destacados en el nuevo Informe Global de Desarrollo (WDR, por sus siglas en inglés), del Banco Mundial, que este año analiza la importancia de la gobernanza para impulsar el desarrollo. El concepto tiene que ver con el proceso a través del cual los grupos estatales y no estatales interactúan para diseñar e implementar políticas dentro de un conjunto dado de reglas formales e informales que dan forma al poder y son moldeadas por él.

Según el estudio, la decisión de quién participa (o no) en la mesa de negociación de los procesos de diseño e implementación de políticas públicas puede determinar la mayor o menor eficacia de las soluciones propuestas por las autoridades.

Tras una investigación mundial de un año, los autores encontraron que la distribución desigual del poder es una de las principales razones de por qué las políticas de desarrollo, aunque bien intencionadas, a menudo no mejoran la vida de las personas. Tal asimetría puede tener efectos negativos en las instituciones y políticas públicas, entre ellos, llevar al clientelismo, afectar a la prestación de servicios básicos, perjudicar a los pobres e incluso provocar respuestas violentas de los grupos que se sientan excluidos de la toma de decisiones.

Asimismo, las "asimetrías de poder" pueden ayudar a explicar por qué las leyes modelo y las agencias anticorrupción a menudo no frenan este flagelo; por qué la descentralización no siempre resulta en mejores servicios municipales; o por qué las políticas fiscales bien elaboradas no siempre generan ahorros a largo plazo.

Compromiso, coordinación, cooperación

Según el informe, existen tres conceptos básicos para entender lo que genera una mejor o peor gobernanza: compromiso, coordinación y cooperación.

El primero tiene como objetivo hacer que la política pública dure sin importar las circunstancias. El segundo promueve acciones conjuntas basadas en expectativas compartidas (a través de normas, parámetros y ajustes). El tercero utiliza recompensas o castigos para limitar el comportamiento oportunista. Este último concepto, en particular, ayuda en gran medida a entender cómo los latinoamericanos se relacionan con el Estado.

En los países con alta desigualdad, como son los de Latinoamérica, algunos ciudadanos dejan de usar los servicios públicos porque son de baja calidad. Un ejemplo claro es cuando se eligen colegios privados en lugar de públicos. Cuando la clase media siente que recibe poco del Estado (ya que los impuestos no siempre se utilizan para mejorar los servicios y el mal uso de los fondos públicos rara vez es castigado), su disposición a cooperar fiscalmente (es decir, pagar impuestos) y contribuir a la provisión de bienes públicos se debilita. "Es un círculo vicioso", define el informe.

Pero cuando la desigualdad cae —a través del crecimiento y de programas como Bolsa Familia de Brasil y Oportunidades en México— y la clase media se expande, como ocurrió en América Latina en los 2000, las asimetrías de poder disminuyen, lo cual aumenta la presión sobre los políticos. Eso provocó protestas en países como Chile en 2011 y Brasil y Perú en 2013.

"Paradójicamente, la reducción de la pobreza aumentó las percepciones de injusticia; por sus contribuciones, la nueva clase media empezó a esperar más que servicios públicos de baja calidad", sostienen los autores del informe.

Cambios positivos

El nuevo estudio no presenta un ranking de países o regiones con mejor o peor gobernanza ni establece ejemplos a seguir.

En lugar de clasificar países o regiones, el informe destaca progresos globales y propone reflexiones sobre el papel de las leyes e instituciones para promover el desarrollo. Señala que las "buenas" políticas son a menudo difíciles de introducir e implementar porque ciertos grupos de la sociedad que ganan con el status quo pueden ser suficientemente poderosos para resistir las reformas necesarias para romper el equilibrio político.

También muestra cómo, en general, se pueden producir cambios positivos a través de ciertos factores como la participación ciudadana activa, la mayor competencia entre grupos de poder, las acciones de las personas que tienen la influencia y la capacidad de moldear directamente el diseño y la implementación de políticas (élites) y finalmente a través de factores internacionales o fuera del apoyo comunitario. De este modo, se evita la concentración del poder y se aumenta la capacidad de respuesta del sistema.

En el caso de América Latina, la cuestión de los límites al poder es importante por otro motivo: para reducir el crimen y la violencia. De acuerdo con numerosos estudios citados en el WDR, los enfoques conocidos como mano dura, que aumentan el uso de la fuerza policial en comunidades violentas, incrementan el riesgo de abuso y reducen la cohesión social y la confianza de los ciudadanos en el Estado.

Por otro lado, la creación de programas que aproximan la comunidad (especialmente los jóvenes) a las fuerzas de seguridad ha obtenido buenos resultados preliminares. Esto sólo refuerza la necesidad de incluir cada vez más a los excluidos para mejorar la calidad de los servicios públicos e impulsar el desarrollo de América Latina.

Mariana Kaipper Ceratti es productora online del Banco Mundial