El Poder Judicial avala que la Fiscalía instruya los casos penales si se refuerza su independencia

El gabinete técnico del Consejo General del Poder Judicial (CGPJ) entregó hace dos meses el informe más esperado sobre el proyecto del Gobierno para reformar la Ley Orgánica de Enjuiciamiento Criminal —vigente desde 1882 y con 77 modificaciones posteriores— de manera que la instrucción de las causas pase de los jueces a los fiscales.

El informe, al que ha tenido acceso EL PAÍS, defiende que el cambio legal en el sistema de investigación de los delitos es constitucional. Pero la puesta en marcha de este nuevo sistema de investigación penal en España, cuyo anteproyecto de ley lleva dos años bloqueado, debe contar con la garantía de independencia de la Fiscalía, advierte el informe que tienen pendiente de aprobación los 18 vocales del CGPJ. El anteproyecto de ley establece que los jueces se limitarán en los procedimientos penales a ejercer de árbitros para garantizar que se respetan los derechos de quienes participan en la causa.

El informe señala que en los últimos años se han dado pasos importantes para incrementar el grado de autonomía de los fiscales, pero considera que la implantación de un nuevo modelo de investigación de los delitos exige reforzarla. “El modelo de instrucción penal en manos del ministerio fiscal”, afirma el dictamen, “se ha de edificar desde la garantía institucional de la independencia”.

Con esta premisa, la principal conclusión del informe es que “la atribución al fiscal de la dirección de la investigación penal, estableciendo mecanismos de control judicial y de garantía de derechos fundamentales, entra dentro de lo constitucionalmente posible y no pugna con el principio de exclusividad establecido en el artículo 117.3 de la Constitución”. Este precepto determina que el ejercicio de la potestad jurisdiccional en todo tipo de procesos, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado, “corresponde exclusivamente a los juzgados y tribunales determinados por las leyes”.

La necesidad de que España cambie su actual sistema de distribución de funciones entre jueces y fiscales para que los primeros centren su labor en la garantía de los derechos de las partes intervinientes en el procedimiento, y los segundos en la investigación de los delitos propiamente dicha, lleva 20 años presente en los programas de los distintos gobiernos, pero ninguno de ellos llegó a aprobar la reforma legal necesaria. En esta ocasión, a meses del final de la legislatura, se da por sentado que tampoco saldrá adelante, pero el debate volvrá a planterarse tarde o temprano porque se trata de una asignatura pendiente.

El informe aún no ha sido llevado a pleno por los ponentes encargados de hacerlo. El CGPJ tiene su mandato caducado desde hace cuatro años, a la espera de una renovación que no llega. Aunque con funciones limitadas —no puede hacer nombramientos de cargos judiciales en los distintos tribunales— aún tiene competencias para informar los proyectos legislativos del Gobierno.

El anteproyecto que ha analizado el CGPJ es el elaborado a finales de 2020 por el entonces ministro de Justicia Juan Carlos Campo (hoy magistrado del Tribunal Constitucional). Su sucesora, la ministra Pilar Llop, decidió en un primer momento reflexionar sobre ese texto antes de pedir a los órganos consultivos que lo informasen. Hace menos de un año, comenzó a estudiarse en el CGPJ.

Esta reforma legal es una promesa incumplida por todos los Gobiernos desde hace dos décadas. Existe un criterio común entre las dos fuerzas políticas mayoritarias en España a favor de homologar su sistema penal con el de la mayor parte de los países europeos, en los que la investigación de los delitos la llevan los fiscales y no los jueces. Para elaborar el informe, el gabinete técnico ha contado con la asesoría externa de un magistrado del Supremo, otro de la Audiencia Nacional, y de uno de los autores del anteproyecto, el catedrático de Derecho Penal Juan José López Ortega.

El principal problema que plantea el informe es cómo garantizar la independencia del ministerio fiscal, que a partir de ahora se encargaría de dirigir las investigaciones penales sobre, por ejemplo, políticos corruptos; mientras su principal autoridad, el fiscal general del Estado, es nombrado a dedo por el Gobierno.

El informe se apoya en la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) que establece que, para determinar si un órgano puede considerarse independiente, en particular del Ejecutivo, se han de tener en cuenta factores tales como “la forma de designación de los miembros del órgano, la duración de su mandato, la existencia de garantías contra presiones externas” y, también, “si el organismo presenta una apariencia de independencia”. El informe precisa que la Constitución “no predica del ministerio fiscal el rasgo de independencia”, por lo que esta, añade, debe entenderse vinculada a los conceptos de “autonomía funcional y orgánica de la institución”.

El dictamen considera “ineludible” referirse a las observaciones recogidas en los informes de la Comisión Europea sobre la situación del Estado de Derecho relativos a España, en respuesta a las “inquietudes suscitadas” respecto a “las relaciones entre el Gobierno y el fiscal general”. Tales inquietudes se atribuyen no sólo a la Comisión, sino al Grupo de Estados contra la Corrupción (GRECO). El dictamen cita el informe sobre el Estado de Derecho correspondiente a 2022 en el que se aprecia que “sigue siendo necesaria una reforma más amplia del estatuto del fiscal general”, sobre todo “con respecto a la coincidencia en el mandato del fiscal general y el Gobierno”, porque esta característica “puede afectar la percepción de independencia”.

De ahí que los redactores del dictamen hagan hincapié en que el CGPJ subraye la necesidad de que la implantación del nuevo modelo de proceso penal venga acompañada de “una reforma en profundidad del régimen jurídico que configura el estatuto orgánico del ministerio fiscal”. Esta reforma “habrá de llevarse a cabo (…) abundando en la autonomía funcional y orgánica de la institución y en la garantía de imparcialidad, dentro del respeto de los principios constitucionales de legalidad, unidad de actuación y dependencia jerárquica”, que son los clásicos de Fiscalía.

El informe que deberá votar el pleno del CGPJ subraya el interés de “acompasar” la revisión del Estatuto de los fiscales con la reforma legal para poner en sus manos la investigación penal. En todo caso, valora que el anteproyecto “no ignora, ni se desentiende, por tanto, de la necesidad de acometer profundos cambios orgánicos y funcionales en la institución”.

El dictamen insiste en que el modelo propuesto por el anteproyecto “requiere introducir mejoras institucionales en el régimen” del jefe de la Fiscalía, “en especial en su sistema de nombramiento y en su estatuto de inamovilidad”. El gabinete técnico cita los informes del GRECO para reclamar “garantías de autonomía, funcional y orgánica, de tal forma que la concreta actuación de cada fiscal en el ejercicio de la acción penal pueda ser percibida como puramente objetiva y escrupulosa, alejada de decisiones partidistas”.

El dictamen valora la reforma del Estatuto de Ministerio Fiscal que se hizo en 2007, pero considera que, aunque “incrementó las garantías de autonomía en la figura del fiscal general del Estado, no lo hizo de manera suficiente”, porque las previsiones de que el mandato del fiscal general coincida con la legislatura y su cese con el del Gobierno que lo nombró, “ensombrecen todavía la garantía de independencia”.

El ejemplo del modelo alemán

El informe sobre el que trabajan los vocales del Consejo del Poder Judicial contiene un apartado dedicado al derecho comparado, en el que se refiere al modelo alemán de investigación penal “como el paradigma de la instrucción fiscal extrapolable a nuestro ordenamiento”. El dictamen considera este criterio como mayoritario entre los expertos, porque las Fiscalías de ambos países “se rigen por los mismos principios orgánicos, unidad de actuación y dependencia jerárquica, y funcionales (legalidad e imparcialidad)”. Pero añade que la dependencia gubernamental de la Fiscalía alemana es “significativa”, porque “el nombramiento del fiscal general y de todos los fiscales federales corresponde al presidente federal, siempre a propuesta del Ministerio de Justicia”.

En este modelo, el fiscal inicia y dirige la investigación con apoyo del magistrado como juez de garantías. En este modelo, la intervención de la defensa en las investigaciones policiales es muy limitada, de forma que solo podrá concurrir a las actuaciones acordadas por el juez, como la inspección ocular o el examen de testigos. En determinados supuestos de urgencia el fiscal podrá ordenar incluso la práctica de diligencias, como entradas y registros o secuestros, reservadas a la autoridad judicial. Por otra parte, también en casos específicos, el fiscal puede acordar el archivo de una causa.

En Italia, el juez de garantías, como juez de la investigación preliminar, garantiza el respeto de los derechos fundamentales y, a diferencia de lo que sucede en Alemania, es quien acuerda, si procede, el archivo de la causa. También decide, en su caso, la adopción de medidas cautelares, la intercepción telefónica o telemática o la práctica anticipada de medios de prueba, a instancias del Ministerio Público. La defensa, por su parte, puede desarrollar su propia investigación con apoyo del juez de garantías.

En los países anglosajones la investigación corresponde a la Policía y la intervención del crown rosecutor o fiscal de la Corona —en el Reino Unido— se contrae a revisar los méritos del caso en orden a solicitar la apertura del juicio oral. En Portugal, la investigación preliminar se encomienda al fiscal, mientras que la instrucción, se encomienda al juez, a lo que hay que añadir que esta solo se abre a instancias del imputado o del ofendido.