Tres mil normas excepcionales en 12 meses de pandemia

La pandemia se combate desde el Gobierno y las comunidades a golpe de norma. Resoluciones, órdenes, decretos, decretos ley y leyes con las que dar cobertura a las medidas sanitarias, económicas y sociales acordadas para hacer frente al virus. El resultado 12 meses después es una densa red jurídica formada ya por más de 3.000 normas que continúa creciendo cada semana. Los expertos admiten que la excepcionalidad de la situación requiere un marco legal cambiante aunque pueda generar inseguridad, pero piden reformas legales para resolver lagunas que se arrastran desde hace un año y que podían haber simplificado la maraña normativa.

La lucha de los gobiernos contra la covid-19 ha tenido mucho de prueba y error. Se empezó con medidas que parecían puntuales, como cerrar las fronteras a los ciudadanos de los primeros países conquistados por el virus o clausurar las escuelas, y, en cuestión de días, los españoles estaban recluidos en sus casas por medio de un decreto que activó por primera vez el estado de alarma para todo el territorio nacional. Lo que iba a ser un confinamiento de dos semanas se convirtió en un encierro de casi tres meses.

Durante ese primer estado de alarma, lejos de poder darse por controlada la primera fase de la crisis sanitaria, ya se estaban descontrolando sus réplicas económica y social, lo que obligó al Ejecutivo central y a los autonómicos a ir aprobando medidas a contrarreloj para hacer frente al virus en todos los ámbitos.

Las tres crisis continúan hoy activas y los Gobiernos siguen añadiendo hilos a esa red jurídica que se empezó a tejer hace un año. Según el recuento realizado por EL PAÍS con los datos recopilados por el Boletín Oficial del Estado (BOE), el Gobierno central, las 17 comunidades y las ciudades autónomas y Ceuta y Melilla han aprobado desde marzo de 2020 más de 3.000 normas para luchar contra la pandemia.

El impulso del confinamiento inicial

En los primeros meses, el Estado acaparó casi toda la responsabilidad y, con ella, la mayor parte de la producción jurídica, que llegó a sumar más de 200 normas anticovid entre marzo y mayo. Desde entonces, el Gobierno central ha dictado otro centenar, incluidas dos leyes (la ley de medidas procesales y organizativas para hacer frente a la covid-19 en el ámbito de la Administración de Justicia y la ley de medidas urgentes en materia de agricultura y alimentación). También 22 decretos ley y 13 decretos. Unos regulan aspectos sanitarios (como el decreto ley del 9 de junio de medidas urgentes de prevención, contención y coordinación) y otros, la mayoría, intentan contener los efectos del virus en sectores como el transporte, la agricultura y la energía, o regular ayudas sociales.

Distintos enfoques

A partir del verano, cuando las comunidades asumieron, primero, la gestión de la desescalada y, después, las competencias para modular medidas tras el estado de alarma aprobado en octubre, fueron los gobiernos autonómicos los que se hicieron cargo del grueso del desarrollo normativo. Entre todos han aprobado más de 3.000 órdenes, resoluciones, decretos, decretos ley y leyes desde que empezó la pandemia, aunque la producción se ha multiplicado en los últimos meses. Las comunidades más prolíficas han sido Castilla-La Mancha, con 672; Andalucía, con 351; y Madrid, con 246. Las que menos normas han aprobado son las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla, con 39 y 76 respectivamente; La Rioja, con 61; y País Vasco, con 41.

Estas diferencias revelan ya de por sí la disparidad de criterios que existe a la hora de regular decisiones. Unas, como Andalucía y Castilla-La Mancha, han descentralizado las normas dentro de su propio territorio, lo que ha dado lugar a que cada medida se tradujera en tantas normas como provincias, concretando las decisiones en función de la situación de cada territorio. En el extremo opuesto, Castilla y León, la comunidad con más provincias, pero que ha centralizado la producción normativa y solo ha dictado 88 (en el recuento se han excluido los acuerdos de Gobierno, que en esta comunidad ascienden a 64).

El riesgo de la hiperregulación

“Ha habido que tomar decisiones a medida que se generaban los riesgos y creo que, en líneas generales, se ha hecho lo más conveniente dentro de la improvisación que exigían las circunstancias”, afirma Lourdes López, catedrática de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social en la Universidad de Cantabria. Como ella, la mayoría de los juristas consultados consideran que la hiperregulación normativa tiende a generar confusión e inseguridad jurídica, pero admiten que la situación es tan excepcional que no puede medirse con los criterios ordinarios. “Quizás el mayor error ha sido de comunicación a la ciudadanía”, advierte López.

Ana Carmona, catedrática de Derecho Constitucional de la Universidad de Sevilla, muy crítica con la calidad técnica de las normas que rigieron los primeros meses de la pandemia, considera que el Gobierno ha ido “afinando” su producción y ha sabido adaptarse a una situación cambiante. La delegación de competencias a las comunidades ha permitido adecuar las medidas a la situación de cada territorio, pero los expertos coinciden en que la gestión de esta gobernanza ha sacado a la luz grandes lagunas jurídicas y del Estado autonómico.

Aclarar los límites

“Creíamos que teníamos mejor resuelta la distribución de competencias entre Estado y comunidades”, mantiene López, que alude a los múltiples enfrentamientos entre el Gobierno central y los autonómicos cada vez que se intentan imponer medidas que algunas regiones no comparten. El último episodio, el amago de rebelión de Madrid contra el cierre perimetral en el puente de San José y Semana Santa, es consecuencia, según los expertos, de uno de los grandes errores jurídicos cometidos por el Gobierno en el año de pandemia: no reformar la ley orgánica de 1981 que regula los estados de alarma, excepción y sitio ni la ley de medidas especiales en materia de salud pública en 1986. Esas dos reformas, coinciden los juristas, podrían haber ahorrado muchas otras normas y evitado dudas que han tenido que resolver los tribunales.

“¡Cómo podemos estar a estas alturas discutiendo aún si Madrid puede rechazar el cierre de las comunidades!”, lamenta el catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Granada Agustín Ruiz Robledo. “Todavía no sabemos si lo que dice el Consejo Interterritorial de Salud es vinculante. Y no lo sabemos porque el decreto de estado de alarma no lo aclara, que podría haberlo hecho. O haber reformado las leyes orgánicas en las que se amparan estas decisiones y decir claramente cuándo se pueden delegar competencias a las comunidades y qué decisiones pueden asumir y cuáles no”, afirma el catedrático.

En el marco legal diseñado por las comunidades abundan las normas de menor rango (resoluciones y órdenes) que, paradójicamente, han sido las utilizadas en muchos casos para regular las medidas más restrictivas de derechos. En otros, estas restricciones se concretaban con acuerdos que ni siquiera pueden considerarse normas y que, como advierte Lorenzo Cotino, coordinador del Observatorio de Derecho Público y Constitucional y covid-19, suelen incluirse en los boletines oficiales autonómicos en el apartado “otras disposiciones”.

Los juristas entienden que, aun a regañadientes, se ha admitido que las comunidades pueden “modular” la restricción de derechos por delegación del presidente del Gobierno, aunque algunos como Ruiz Robledo discrepan de esta interpretación y consideran que, con la ley de estados de alarma actual, el Ejecutivo central solo puede delegar la gestión de una crisis sanitaria si afecta a un territorio concreto, pero no, como en este caso, a todo el país.

Restricción de derechos

Las dudas se disparan cuando los Gobiernos regionales dictan normas que limitan libertades al amparo, casi siempre, de la ley de medidas especiales de salud pública de 1986. “Una cosa es la gobernanza y otra que las comunidades puedan restringir derechos fundamentales. La ley dice que podrán adoptar ‘las medidas que se consideren necesarias’ y se ha decidido que ahí cabe todo”, lamenta Cotino, que recuerda que los tribunales han tenido que intervenir en varias ocasiones. Sobre todo, en los meses en los que no rigió el estado de alarma. “Se vio que era un caos y hubo que volver a decretarlo”, señala Ana Carmona.

Los juristas temen que pueda repetirse esa situación a partir del próximo 9 de mayo, cuando termina el actual estado de alarma. Es pronto para saber en qué situación se encontrará la crisis sanitaria, pero empieza a ser tarde para abordar las reformas legales que la mayoría de los expertos ven necesarias. “Podemos seguir improvisando”, advierte Ruiz Robledo, “pero, cuando los poderes públicos se acostumbren a darle patadas a la Constitución y a las leyes en cosas en las que todos estamos de acuerdo que se le puede dar porque estamos en plena pandemia, luego se las darán para cosas en las que ya no estamos tan de acuerdo”.