Un estado de alarma que devuelve el protagonismo a la ‘ley mordaza’

El decreto de estado de alarma para hacer frente a la segunda ola de la covid 19, que ordena el toque de queda en toda España, excepto Canarias, entre las 23.00 y las 6.00 y permite a los Gobiernos autónomos limitar la entrada y la salida de personas en sus territorios, ha optado nuevamente por una fórmula inconcreta para establecer el régimen sancionador en caso de incumplimiento o resistencia a estas medidas. Al igual que ocurrió con el estado de alarma promulgado el 14 de marzo, cuando estalló la pandemia y se decidió el confinamiento domiciliario de todos los ciudadanos, el texto establece que la inobservancia de las medidas será sancionada “con arreglo a las leyes”.

Esta redacción, tan amplia como se quiera interpretar, es un calco de lo dispuesto en la Ley Orgánica 4/1981 que regula y desarrolla los estados de alarma, excepción y sitio previstos en el artículo 116 de la Constitución. Fuentes jurídicas consultadas por este periódico consideran que el instrumento sancionador más acorde en el caso del toque de queda y la limitación de movimientos, a falta de una norma específica para estados de alarma, vuelve a ser la Ley Orgánica 4/2015 de protección de la seguridad ciudadana, que fue ampliamente utilizada en la primera ola de la pandemia, cuando las diferentes fuerzas de seguridad estatales, autonómicas y locales, emitieron 1,14 millones de propuestas de sanción.

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La Ley de Seguridad Ciudadana, conocida con el apodo de ley mordaza, contempla sanciones, en función de la gravedad de la infracción, que oscilan entre los 100 y los 600.000 euros. El artículo de esta norma más profusamente empleado durante el primer estado de alarma, que se prolongó hasta el 21 de junio, fue el 36.6, que considera infracción grave “la desobediencia o resistencia a la autoridad o a sus agentes en el ejercicio de sus funciones”. Las multas en este caso pueden ir desde los 600 a los 30.000 euros.

El gran número de denuncias policiales ha sido objeto de numerosas quejas e incluso el Defensor del Pueblo ha abierto una investigación sobre la política de multas del Ministerio del Interior durante el confinamiento de la primavera pasada. La acumulación de denuncias –Interior impuso en los primeros 75 días del estado de alarma un 42% más de multas que en los primeros tres años y medio de aplicación de la Ley Mordaza– ha hecho que su tramitación de las sanciones se esté haciendo más lenta en las delegaciones del Gobierno. Fuentes del Ministerio del Interior afirman que pese al atasco, las multas están siendo tramitadas y llegarán a los infractores, que pueden recurrir ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

Aunque el artículo 36.6 de la Ley de Seguridad Ciudadana hace referencia a las “desobediencia o resistencia” a los agentes, y no a las medidas del estado de alarma en sí mismas, el Ministerio del Interior, en la primera ola, consideraba que el mero incumplimiento de las medidas –por ejemplo, estar en la calle a las dos de la madrugada sin justificación– supone una infracción grave sin necesidad de que el agente haga una advertencia previa al infractor. En una instrucción del pasado 30 de marzo a los delegados del Gobierno, el ministro, Fernando Grande-Marlaska, defendía este criterio porque las medidas del estado de alarma son “órdenes que gozan de valor de ley y constituyen mandatos directos dirigidos a la ciudadanía que han tenido una amplia difusión, además de su publicación en el Boletín Oficial del Estado”, por lo que “su inobservancia pued[e] subsumirse en el tipo infractor de la desobediencia a la autoridad del artículo 36.6 de la Ley Orgánica 4/2015”.

Las sanciones por infracciones graves y muy graves de la Ley de Seguridad Ciudadana las aplican las delegaciones del Gobierno en cada comunidad a propuesta de las fuerzas de seguridad, tanto estatales como autonómicas (Mossos y Ertzaintza) y las diferentes policías municipales de toda España. El toque de queda nocturno se aplica a todo el territorio nacional, excepto Canarias, entre las once de la noche y las seis de la mañana, aunque las comunidades autónomas tienen un margen para ampliarlo o reducirlo en una hora al inicio y al final o en uno de los dos extremos.

El decreto de estado de alarma permite a las comunidades limitar la entrada y salida de ciudadanos en sus territorios, y restringir también los movimientos dentro de áreas inferiores de los mismos. También autoriza a las autonomías a limitar hasta un máximo de seis personas la permanencia de personas en espacios públicos y privados. En caso de que una comunidad decida no emplear estos poderes extraordinarios que le otorga el estado de alarma solo cabría sancionar el incumplimiento del toque de queda, medida de la que solo están excluidas las islas Canarias.

La fórmula deliberadamente imprecisa –sanciones “con arreglo a las leyes”– empleada en el decreto de estado de alarma, permite también aplicar multas de acuerdo con las leyes sanitarias, como la Ley General de Sanidad de 1986 o la Ley General de Salud Pública, de 2011. Estas normas, sin embargo, están más pensadas para comportamientos que, por sí mismos, supongan un riesgo o daño para la salud de la población, y los encargados de tramitar e imponer las sanciones son las autoridades sanitarias, tanto estatales como autonómicas, cada una en el ámbito de sus competencias. El control de las medidas de limitación de la movilidad incluidas en el decreto publicado ayer en el Boletín Oficial del Estado corresponde a los departamentos de Interior que a los de Sanidad.

Una de las dudas que han surgido tras la publicación del decreto de estado de alarma es si este ampara a las comunidades autónomas –o al Gobierno central- a adoptar medidas restrictivas de derechos fundamentales distintas a las publicadas en el Boletín Oficial del Estado. Todos los juristas que se han pronunciado sobre este aspecto coinciden en que no. Si una autonomía quisiera aplicar otras medidas distintas a las aprobadas ayer, por ejemplo el cierre de los centros educativos, tiene dos vías para hacerlo: solicitar al Gobierno un nuevo estado de alarma que contemple esta actuación, o amparar la orden en la Ley 3/86 de medidas especiales en materia de salud pública, y esperar a la ratificación del Tribunal Superior de Justicia de la comunidad.