Defensa del federalismo cooperativo

El 17 de enero está convocada la sexta conferencia de presidentes de Gobiernos autonómicos desde su creación por el presidente Rodríguez Zapatero en 2004. Su reglamento de funcionamiento (2009) establece con claridad que deberá reunirse como mínimo una vez al año (artículo 4), lo cual, obviamente, ha sido incumplido. El dubitativo y tímido devenir de la Conferencia es una anomalía, otra más, de nuestro modelo territorial en comparación con el resto de países tan intensamente descentralizados como el español (por ejemplo, Austria, Suiza o Alemania). Una primera cuestión interesante es preguntarse por qué esto es así, a la que debe seguir la de por qué esto no debería ser así.

¿Por qué tenemos una Conferencia tan débil? Una respuesta sencilla es que en la legislatura anterior regía una confortable mayoría absoluta en el ámbito estatal, del mismo color político, además, en 12 comunidades autónomas sobre 17. Evidentemente, no existía la misma urgencia de diálogo político y de búsqueda de acuerdos que en la actual. Pero mucho me temo que hay obstáculos más rocosos todavía. De tres tipos. Por un lado, la propia configuración de nuestro Estado autonómico: 17 comunidades son demasiadas para un Estado de nuestras dimensiones. Yo creo que idealmente no debería haber más de 12. Además, se trata de 17 comunidades muy desiguales en tamaño y población. Una asimetría tan desproporcionada, aunque no los impida, no favorece precisamente los mecanismos de cooperación.

El segundo que quiero mencionar es la comprensible renuencia del Gobierno central a que se limite su capacidad de decisión por los acuerdos y recomendaciones de la Conferencia de presidentes. Es evidente que aunque la Conferencia no emita decisiones vinculantes, con fuerza de obligar, sí adopta compromisos políticos que no podrían ser ignorados. La Conferencia es un contrapeso de poder, es check and balance, algo tan saludable en teoría como molesto en la práctica para quien gobierna. La debilidad institucional de la Conferencia proviene del excesivo protagonismo del Gobierno central en su convocatoria y desarrollo. El modelo es el de las conferencias sectoriales, que sigue también, a mi juicio, un patrón débil y manifiestamente mejorable. El Gobierno central puede convocar o no la Conferencia, determina el orden del día y la propia estructura formal del encuentro no ayuda a la adopción de acuerdos complejos (como deberían ser, puesto que se abordan problemas complejos), sino tan solo a que los asistentes, los presidentes de los Gobiernos central y autonómicos y de las dos ciudades autónomas, Ceuta y Melilla, se les levante un considerable dolor de cabeza tras escuchar las 20 intervenciones de rigor por punto.

Tendría que haber una preparación previa y un seguimiento posterior más intenso de la reunión

Si hubiera voluntad real de que la Conferencia alcanzara acuerdos de cierto peso, tendría que haber una preparación previa y un seguimiento posterior mucho más intensos. Pero, en cualquier caso, creo que es una buena noticia que aunque la Conferencia sea una institución en cierto sentido desdentada (por lo menos hasta ahora), se haya convocado. Un último apunte de este apartado. Cierto sector del PP añora las mayorías absolutas. Yo estoy con aquellos otros que opinan que tales mayorías son un regalo envenenado que terminan atragantándose. En este tiempo, el Gobierno central debe buscar acuerdos. Esto es realmente fatigoso, sobre todo teniendo en cuenta quiénes son algunos de sus interlocutores, y que en ocasiones ni siquiera se sabe muy bien quiénes lo son, pero es algo muy higiénico. Por poner solo un ejemplo cercano a mi trabajo actual: ¿se imaginan el conflicto escolar tan intenso, largo y desgastante que todos nos hubiéramos evitado si el PP hubiera alcanzado el acuerdo en educación que hace seis años propusiera Ángel Gabilondo?

Otro factor de vulnerabilidad de la Conferencia de presidentes proviene de la falta de lealtad federal de los nacionalismos catalán y vasco. Según el CIS, más o menos un tercio de los españoles querrían regresar a un Estado unitario como el francés. El resto, o son federales o son confederales. Yo soy federalista. La palabra “federal” procede de la latina foedus, que significa “alianza” o “pacto” entre varias personas, pero de un modo distinto a un “contrato”. La alianza se realiza con lealtad y el contrato con el cumplimiento formal de las respectivas obligaciones. Los federales partimos de la radical igualdad de todas las comunidades autónomas y aceptamos la unidad compleja que es España, la España del profundo corazón múltiple orteguiano. Diversos y unidos.

Los nacionalistas no son federales, sino confederados. Se ven como un pueblo soberano sin Estado y, hasta cierto punto, “oprimidos” por el Estado español. Ellos serían un pueblo sin Estado y los españoles un Estado sin pueblo. Los independentistas aborrecen los mecanismos multilaterales de cooperación entre autonomías como los vampiros a los ajos. Quieren solo negociación bilateral con el Estado central. Una forma de conseguir más que los demás y, de paso, ningunearles. No es casual, desde ahí, que los presidentes catalán y vasco decidan no acudir a la Conferencia.

Diecisiete autonomías son demasiadas para un Estado como España; no debería haber más de 12

Así pues, la Conferencia lo tiene difícil. Y, sin embargo, idealmente debería ser una pieza central de la arquitectura institucional de nuestro país. En la literatura se ubica a la Conferencia dentro de la categoría del federalismo cooperativo. Voy más lejos aún: si alguna vez hubiera lealtad constitucional entre los actores del juego territorial, la Conferencia de presidentes debería ser el corazón del nuevo Senado, junto con las renovadas conferencias sectoriales. Las autonomías sostenemos los principales derechos sociales del país: la sanidad, la educación, los servicios sociales. ¿Cómo no van a tener nada que decir los responsables autonómicos sobre estos asuntos? ¿Cómo es posible que los presidentes autonómicos solo puedan dialogar entre sí en actos puntuales o ante la prensa (que es, por cierto, la mejor manera de acordar nada)?

El nuevo modelo de financiación autonómica, de régimen local, de financiación de la sanidad, de educación, de régimen del agua, de lucha contra la despoblación, de derechos sociales como la dependencia o los derechos de los inmigrantes, el modelo de I+D+i y tantos otros temas deberían salir de los compromisos políticos de la Conferencia. No es algo cómodo para el Gobierno central, que tendrá que buscar los consensos; ni para las autonomías con fuerte impronta independentista, que se verán impelidas a cooperar con el resto; ni para el resto de comunidades, porque tendrán que pensar también en términos de interés general y no solo particular. No es cómodo ni fácil, pero sí imprescindible si queremos avanzar hacia un modelo de federalismo cooperativo, huyendo de inercias centralistas y de quimeras nacionalistas.

Fernando Rey es catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Valladolid y consejero de Educación de Castilla y León.