América Latina después de PISA: un balance

Por, Axel Rivas, investigador principal del CIPPEC y profesor de la Universidad Pedagógica de Buenos Aires

¿Qué pasó con la educación en la América Latina durante el período 2000-2015? ¿Qué políticas se implementaron? ¿Qué resultados educativos tuvieron los países? ¿Qué hipótesis permiten explicarlos? Estas preguntas guiaron el trabajo que me tocó conducir en el proyecto MAPEAL, que concluyó con el libro América Latina después de PISA. Aquí se presentan algunos de los hallazgos centrales en forma de tendencias comunes y diversas según los países.

Tendencia 1: América Latina mejoró el acceso, la calidad y la equidad educativa

La región vivió un ciclo de oro. La notable mejora económica de la primera década del siglo XXI fue acompañada por una etapa de maduración democrática, algunos nuevos gobiernos populares y el fortalecimiento del rol del Estado. Más de 50 millones de personas dejaron la pobreza entre 2000 y 2011, aunque la desigualdad bajó mucho menos y sigue siendo la gran deuda abierta.

Estas mejoras sociales tuvieron un impacto educativo, acompañado por un crecimiento de la inversión educativa del 4% al 5,4% del PBI y por diversas políticas educativas implementadas por los países. No es casual que en ese contexto, en la comparación con todas las regiones de países que participan en las pruebas PISA de la OCDE, América Latina logró avances notables desde un punto de partida muy bajo. La región fue la que más aumentó su tasa de escolarización del nivel secundario, al mismo tiempo que logró la mayor mejora del puntaje promedio en las pruebas PISA (véase Gráfico 1) y la mayor reducción de la desigualdad en los aprendizajes entre el cuartil de mayor y menor nivel socioeconómico. 

El dato más notable: los alumnos del cuartil de menor nivel socioeconómico de América Latina fueron los que más mejoraron sus aprendizajes (en especial en matemática) de todas las regiones que tienen países representados en PISA de todos los cuartiles de nivel socioeconómico. Esto indica que la región tiene pisos más dignos de escolarización: la mejora social y la inversión educativa tuvieron un impacto constatable.

Gráfico 1 - Variación de la tasa neta de cobertura en el nivel secundario y del resultado de las evaluaciones PISA, por región. 2000-2012.

Tendencia 2: El facilismo es un mito, al menos en la educación primaria

Nuestro estudio analizó en profundidad a los siete países que participaron regularmente de las pruebas PISA: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México, Perú y Uruguay. Todos ellos lograron entre 2006 y 2013 reducir el nivel de repitencia de los alumnos en el nivel primario. Esto instaló en muchas opiniones la idea de que reinaba el facilismo: los alumnos pasan sin aprender. Esta afirmación puede ser cierta en muchos casos, pero no a nivel sistémico. Prueba de ello es que seis de los siete países (todos menos Uruguay) lograron mejorar los aprendizajes de los alumnos que participan en las pruebas SERCE y TERCE de la UNESCO en esos años (en especial en matemática) (Cuadro 1 y Gráfico 3).

Esto recuerda al libro “El nivel educativo sube” de Baudelot y Establet. Allí se indicaba que no era cierto la idea de sentido común instalada por muchos comunicadores acerca del constante declive de la educación. En América Latina no hay una crisis educativa, al menos medible bajo el paradigma de la calidad educativa que las propias evaluaciones internacionales proponen. Las deudas son enormes y los resultados, variables entre países, son bajos y desiguales. Pero la existencia de la crisis requiere al menos la constatación de una situación de empeoramiento en acceso y/o calidad. Ambas dimensiones muestran mejoras sistémicas en el período 2000-2013. 

Tendencia 3: Rumbos diversos en países diversos

Chile mejoró desde un punto de partida más alto pero con grandes desigualdades internas en un sistema ampliamente privado. Al final del período estudiado era el país con más alta tasa de graduación del secundario (Gráfico 2) y mejores resultados en las pruebas de la UNESCO para primaria (Gráfico 3) y PISA para secundaria (Gráfico 4). Muchas hipótesis pueden explicar estos resultados, entre ellas la constancia del crecimiento económico y de la inversión educativa durante más de dos décadas, que permitió ofrecer los mejores salarios docentes de la región, una oferta casi universal de escuelas de jornada completa, reformas curriculares progresivas, evaluaciones por escuela que ponen el foco en los aprendizajes, libros de texto universales y una creciente valorización de la carrera docente que se logró a partir de amplios niveles de acuerdos con el sindicato.

Perú dio un gran salto de acceso y calidad educativa desde un punto de partida muy bajo. Es un caso excepcional que parece explicarse más por la gran mejora social y económica que por las políticas propiamente educativas. Sí parece haber contribuido el tener bases más dignas de la oferta escolar y libros de texto gratuitos masivos. Sin embargo, un aspecto crítico del caso de Perú es que logró mejoras ampliando las desigualdades de aprendizajes de los alumnos, en paralelo a un progresivo pasaje al sector privado.

Brasil mejoró acceso, trayectorias y calidad. Brasil tuvo políticas “ambidiestras”. Por un lado, instaló medidas de presión por los resultados, con el IDEB que mide aprendizajes y flujo de los alumnos e instala incentivos para la mejora por escuela y por municipio. Por otra parte, logró garantizar derechos con reconocimiento de la diversidad cultural y con un gran incremento de la inversión y de la justicia distributiva de los fondos nacionales.

México es un sistema educativo excluyente: tiene la menor proporción de alumnos que participan en las pruebas PISA por el amplio abandono al finalizar la secundaria básica (Gráfico 2). Logró mejoras en la calidad, especialmente en matemática, aunque el costo quizás fue demasiado alto. Al instalar la prueba ENLACE como un mecanismo de presión social y de incentivo para los salarios docentes, generó una ola de deformación de la enseñanza para la prueba. Este proceso fue revisado en 2014 para crear un mecanismo más sensato de evaluación a la vez que se afrontó el conflictivo proceso de instalación de una evaluación docente.

Colombia es más difícil de medir porque sólo participó desde 2006 en PISA. Pese a tener una fuerte política de gobernabilidad del sistema en la primera década del nuevo siglo, sus resultados no parecen seguir el rumbo de otros países. Una posible hipótesis es que las políticas enfatizaron la evaluación de la calidad sin brindar apoyos curriculares fuertes ni libros de texto. La tradición de gran libertad curricular puede ser una de las explicaciones del relativo estancamiento del país, aunque esto merezca estudios más profundos.

Argentina tuvo una leve mejora en primaria en las pruebas de la UNESCO y un estancamiento en secundaria. Quizás aquí haya jugado un rol crucial la herencia de la crisis de principios de siglo, la desestructuración social parece especialmente presente en las escuelas, tal como lo indican las encuestas de clima de las aulas de las pruebas PISA (Argentina tiene el resultado más crítico de los 65 países que participaron en la prueba PISA 2012). Las políticas de los años recientes no han tenido ejes de cambio potentes: brindaron muchos nuevos recursos, equipamiento y garantías legales, pero sin tocar aspectos más profundos como la carrera docente o las evaluaciones de la calidad.

Uruguay es un misterio. Es el único país de los analizados que muestra una tendencia decreciente en sus resultados en PISA y estabilidad en las pruebas de la UNESCO para primaria. La escuela secundaria tiene altos niveles de repitencia y exclusión: apenas un 14% de los jóvenes de 17 años están en la escuela en el año que les corresponde (Gráfico 2). Pese a las grandes mejoras sociales recientes, el país no parece encontrar la fórmula para entrar en el endogámico sistema político que rodea a la educación y lograr combinar inclusión con mejora en los aprendizajes.

Estos son sólo algunos de los ejes que muestran caminos diversos entre los países. No hay diagnósticos lineales ni en los resultados ni en los contextos ni en las políticas: salir de las visiones unilaterales es un paso epistemológico necesario antes de analizar qué pasó en cada uno de los países y mucho más a la hora de hacer recomendaciones de políticas. La mirada comparada ayuda a romper la endogamia de los diagnósticos y las explicaciones que no soportan su traslado fronteras afuera. Pero la mirada comparada también debe ser cuidadosa a la hora de trasladar escenarios fuera de su hábitat. La historia de los países es una marca indeleble en sus sistemas educativos, más allá de PISA y de las unificaciones de las estadísticas.

Gráfico 2 - Población según condición de asistencia y sobreedad. Edad teórica de finalización del nivel secundario. Países seleccionados, circa 2011.

Cuadro 1 - Promedio y variación de los resultados SERCE 2006 y TERCE 2013 (promedio lectura 3° y 6° grado, matemática 3° y 6° grado y ciencias 6° grado). Países participantes en TERCE.

Gráfico 3 - Promedio y variación de los resultados SERCE 2006 y TERCE 2013 (promedio lectura 3° y 6° grado, matemática 3° y 6° grado y ciencias 6° grado). Países seleccionados.

Gráfico 4 - Evolución del puntaje PISA en matemática, lectura y ciencias (promedio de las 3 áreas). Países seleccionados, 2000-2012.

Tendencia 4: La segregación educativa como problema creciente

Una tendencia clave en los años analizados es la del pasaje de alumnos del sector público al privado. Como se observa en el gráfico de abajo, la proporción de alumnos en escuelas privadas aumentó en los siguientes países (ordenados por magnitud del pasaje): Perú, Chile, Brasil, Uruguay y Argentina. No varió la situación en México y bajó en Colombia.

Una primera hipótesis indica que el crecimiento económico permitió a más familias pagar por escuelas privadas, aunque esto no señala las razones del pasaje sino sólo las posibilidades materiales de concretarlo. Entre las razones hay diversos factores en juego. Uno de ellos es que el modelo preponderante de crecimiento económico en la región no generó condiciones de integración social. La desigualdad se redujo muy levemente y las escuelas probablemente reflejen esa situación: más familias buscaron la escuela privada para “refugiarse” de los pobres y separarse socialmente en ámbitos urbanos fuertemente desiguales.

Estas transformaciones minaron las posibilidades de integración social en la escuela pública y constituyen un desafío de primer orden para el futuro. El caso más saliente es Chile, que tiene ya una mayoría de alumnos en escuelas particulares y ha comenzado, con el nuevo gobierno de Michelle Bachelet, una política de restricción del lucro, la selección y el cobro de las escuelas particulares subvencionadas por el Estado.

Gráfico 5 - Evolución del porcentaje de alumnos en escuelas particulares o privadas. Niveles inicial, primario y secundario. Países seleccionados, 1999-2012.

Los cuidados epistemológicos

La investigación permitió comparar las pruebas de evaluación de los aprendizajes de PISA (OCDE), SERCE y TERCE (UNESCO) con las evaluaciones nacionales de siete países: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México, Perú y Uruguay. ¿Los resultados son compatibles? ¿Hasta qué punto podemos tomar los resultados de cada prueba como una “verdad”? ¿Qué resguardos metodológicos y epistemológicos debemos tener a la hora de leer los resultados de calidad educativa?

Uno de los hallazgos claves de la investigación es que existen importantes inconsistencias entre las evaluaciones. Esto es esperable porque utilizan diversas metodologías, pero abre grandes interrogantes.

Por ejemplo, Brasil tiene una fuerte mejora en PISA entre 2000 y 2009. Sin embargo, en las pruebas nacionales el país muestra un estancamiento en ese período. Investigaciones recientes han mostrado que PISA se aplicó en distintos momentos del año y que no resulta comparable para Brasil. Con correcciones metodológicas, Brasil sólo logra una leve mejora en matemática en los sectores más pobres y desaparecen las ventajas que lo hacen un ejemplo mundial en las publicaciones de PISA.

Chile muestra en las pruebas SIMCE el país un estancamiento desde inicios de los 2000, con leves mejoras en algunos años. En cambio en las pruebas de la UNESCO para primaria las mejoras fueron notables entre 2006 y 2013, lo mismo que en PISA entre 2000 y 2009. La paradoja es que las escuelas tienen muchos incentivos para preparar el SIMCE: presión social por los rankings, es una prueba más curricular y más “preparable”, hay incentivos económicos por rendimiento. ¿Por qué Chile está estancado en el SIMCE y mejora en TERCE y en PISA? Es un verdadero misterio a develar.

Uruguay es el único país de la región que bajó sus resultados en PISA entre 2000 y 2012. Cuando se analiza la muestra de escuelas aparece una anomalía: el nivel socioeconómico de los alumnos en Uruguay medido por PISA baja levemente entre 2006 y 2012. En ese mismo período las estadísticas oficiales de Uruguay muestran una notable disminución de la pobreza del 36% al 12% de la población. ¿La muestra de PISA falló y se tomaron más escuelas con más alumnos pobres en 2012? ¿Los resultados bajaron realmente o es un problema de muestreo?

Las pruebas PISA tienen grandes beneficios y los países deberían participar de ellas. Son rigurosas, miden competencias y no contenidos memorizables, permiten grandes comparaciones sobre diversas dimensiones de los sistemas educativos. Pero esto no las exime de errores y de problemas de adaptación cultural. Además, las pruebas PISA sólo miden algunas áreas a una única edad. Afuera de ellas quedan los jóvenes no evaluados (porque están fuera de la escuela o en áreas remotas o con mucha sobreedad) lo que se aprende en otras edades y en esa misma edad en ciencias sociales, artes, educación física, educación ciudadana y muchas otras áreas.

La mayor lección es la siguiente: no hay que hacer afirmaciones contundentes sin confrontar diversas fuentes. Hay que conocer los sistemas, mirar todas las estadísticas disponibles, comparar su calidad metodológica y su finalidad. Estos cuidados epistemológicos son especialmente relevantes a la hora de las recomendaciones de política educativa. Antes de decir qué hacer en base a los resultados de los países hay que saber qué tan confiables son esos resultados y qué permiten conocer.

Proyecto Mapa de la Educación en América Latina - MAPEAL

América Latina después de PISA: lecciones aprendidas de la educación en siete países (2000-2015) - Libro completo, Resumen Ejecutivo y Executive Summary