Lealtad federal y coerción federal

Los Estados compuestos o territorialmente descentralizados, como lo es el Estado autonómico español, fundamentan su razón de ser sobre diversos principios básicos, de cuya observancia depende su correcto funcionamiento o, incluso, su propia existencia. Entre otros, dos de esos principios fundamentales, quizás los constitutivos, son los siguientes: unidad del Estado y autonomía política de las entidades que lo conforman (Estados miembros federados en EE UU, Länderen Alemania o Austria, cantones en Suiza, o comunidades autónomas en España).

Es la unidad del conjunto lo que permite hablar precisamente de un Estado, que como tal actúa tanto en el ámbito interno como en el tablero internacional, en sus relaciones con otros Estados. En tanto que Estado, se encuentra dotado de poderes propios (los clásicos legislativo, ejecutivo y judicial), así como de órganos que ejercen esos poderes (Parlamento, Gobierno, órganos jurisdiccionales, etcétera). Y todo ello sin perjuicio de que las entidades federadas o integrantes de ese Estado compuesto (Estados miembros, Länder, cantones, comunidades autónomas) ostenten asimismo su propio poder legislativo, ejecutivo y, dado el caso, judicial, así como sus órganos correspondientes.

Esta concurrencia de poderes y órganos, los propios del Estado central y los correspondientes a los Estados miembros, Länder, comunidades autónomas, etcétera, solo puede funcionar adecuadamente sobre la base de un reparto de competencias que, por regla general, la Constitución federal determina o, cuando menos, pergeña con cierto detalle. La distribución de competencias, en definitiva, no es otra cosa que el reparto del poder público entre las distintas entidades de carácter estatal que componen ese Estado territorialmente descentralizado. Si cada parte ejerce sus competencias con corrección no tienen por qué producirse conflictos, aunque bien es cierto que, por regla general, estos son difíciles de evitar, pues no siempre resulta sencillo establecer una divisoria clara entre ámbitos competenciales y materiales cercanos. En todo caso, lo que resulta más que deseable, exigible, es que cada parte integrante del Estado compuesto ejerza tales competencias con lealtad, es decir, no solo teniendo en cuenta sus propios intereses, sino también los de las demás partes y, en general, los del conjunto.

Este principio de lealtad federal (Bundestreue, en la terminología alemana), aunque no venga reconocido en el texto constitucional respectivo de cada Estado, se deriva necesariamente del principio de unidad, columna vertebral de todo Estado compuesto. Así, por ejemplo, en Alemania, aunque la Ley Fundamental no lo recoge en su articulado, el Tribunal Constitucional Federal se ha encargado de inferirlo del mismo, extrayendo de él numerosas y muy trascendentales consecuencias en lo que al comportamiento de la Federación y de los Länder se refiere. Lo mismo cabe deducir de la Constitución española, si bien es cierto que nuestra jurisprudencia constitucional, hasta el momento, ha sido mucho menos activa a la hora de extraer efectos concretos de este principio.

Junto a este principio o deber constitucional de lealtad federal, y muy estrechamente relacionado con él, nos encontramos con otra institución igualmente necesaria en todo Estado compuesto para garantizar la existencia (esto es, la unidad) de este, frente a las eventuales acciones u omisiones incumplidoras de obligaciones constitucionales o legales llevadas a cabo por alguna de las partes integrantes de ese Estado: la llamada compulsión o coerción federal (Bundeszwang, en la terminología germana).

Si cada parte ejerce sus competencias, no tienen por qué producirse conflictos

En efecto, cuando en un Estado compuesto alguna de sus partes, por acción u omisión, voluntariamente o no, incumpla un deber impuesto por la Constitución o por alguna ley, y tal incumplimiento sea de la máxima gravedad, sin que, por tanto, se pueda solucionar por otros medios, jurisdiccionales o de otro tipo, el Estado central, a través normalmente de su Ejecutivo, podrá obligar, si fuera preciso por la fuerza, a esa entidad autónoma a cumplir con la pertinente obligación constitucional o legal.

La coerción federal es, por tanto, un mecanismo de reacción puesto en manos del Estado central para garantizar la subsistencia del Estado mismo. Y es que, como es evidente, resultaría inviable aquel Estado en el que cada entidad autónoma que lo compone pudiera ignorar o directamente incumplir las obligaciones constitucionales o legales que le corresponden sin consecuencia alguna. De ahí que este mecanismo, aunque no venga explícitamente reconocido en la Constitución federal, sea, en todo caso, deducible a partir del principio de unidad del Estado.

En cada Estado compuesto, la coerción federal presenta unos determinados contornos; en algunos, incluso, se prevé directamente la suspensión o disolución de los órganos de la entidad autónoma frente a las graves vulneraciones legales o constitucionales. Por lo general, en todos ellos, este mecanismo coercitivo tiene carácter excepcional y subsidiario, de modo que solo se podrá poner en práctica en casos extraordinarios y una vez que se hayan agotado todas las demás vías de control ordinario que prevé el correspondiente ordenamiento. En nuestro caso viene reconocida en el artículo 155 de la Constitución, precepto claramente inspirado en el artículo 37 de la Ley Fundamental alemana. Tanto en un supuesto como en el otro, diferencias de matiz al margen, la Federación o el Estado central se encuentran constitucionalmente habilitados para tomar las “medidas necesarias para obligar” al Land o comunidad autónoma en cuestión al cumplimiento forzoso de las correspondientes obligaciones.

Ni en Alemania ni en España, tras décadas de vigencia de sus respectivas Constituciones, se ha hecho uso alguno de esta institución. Aunque resulta superfluo decir que la gravedad de la misma es equiparable a la gravedad de la situación que con ella se trata de atajar, tal vez no resulte tan innecesario señalar que antes de poner en práctica este mecanismo excepcional es imprescindible agotar todas las vías posibles de control ordinario, negociación y diálogo. Es más, cabría deducir del antes referido principio de lealtad federal la obligación que corresponde al Estado central de activar todos los mecanismos posibles de entendimiento (acción política en sentido amplio) antes de acudir a la activación de ese instrumento coercitivo.

En conclusión, lealtad federal y coerción federal son dos principios que se encuentran directamente relacionados entre sí, en tanto en cuanto ambos constituyen una manifestación inmediata del fundamental principio de unidad, basamento de todo Estado, por muy descentralizado que sea. La lealtad federal debe inspirar con normalidad las actuaciones de todas las partes de la relación federativa. La coerción federal, por su parte, debe activarse por parte del Estado central únicamente en supuestos extraordinarios, una vez agotadas todas las vías posibles de diálogo y entendimiento, cuando alguna de las partes integrantes del Estado se obstine en incumplir alguna obligación constitucional o legal o atente gravemente al interés general. ¿Qué hacer para evitar el uso de este mecanismo coercitivo excepcional? Nada mejor que actuar con lealtad. A veces conviene recordar lo obvio.

Antonio Arroyo Gil es profesor de Derecho Constitucional de la Universidad Autónoma de Madrid. Miembro de Líneas Rojas.