Gobernar la corrupción

El Congreso de los Diputados está examinando las medidas anticorrupción del Gobierno: la Ley de Transparencia, la de Financiación de Partidos, el proyecto de Ley reguladora del ejercicio de altos cargos y la reforma del Código Penal. Para ello han comparecido distintos expertos, entre ellos el Fiscal General del Estado, quién ha efectuado su diagnóstico: precariedad de medios, una legislación “manifiestamente insuficiente, enrevesada y con penas no acordes con la gravedad”, investigaciones tan lentas que rebasan “toda una década”, prescripciones que conducen al archivo de responsabilidades, absoluciones inesperadas, condenas que no llevan aparejadas la recuperación del dinero público, indultos y lentitud en la ejecución de sentencias.

Si el diagnóstico es demoledor la realidad lo es aún más: según el Consejo General del Poder Judicial en 2013 existían 1.661 causas abiertas por temas de corrupción con aproximadamente 500 personas imputadas (20 encarceladas), si bien sólo uno de los 150 imputados por el caso Gürtel, uno de los 144 del caso ERE Andalucía, nadie por el caso Palau y tampoco nadie por el caso Mercurio. La mayoría, además, siguen ocupando cargos públicos retribuidos. Según la UE en su informe del 3 de febrero de 2014 en el caso español están en el punto de mira los siguientes peligros: financiación de los partidos políticos, corrupción local/regional, conflictos de intereses, contratación pública y gestión del urbanismo. Se trata de peligros corrupto-génicos identificados por la experiencia dañosa previa: sabemos que lo son porque hemos sufrido sus consecuencias y los vemos, por tanto, por el retrovisor. Frente a ellos se recomiendan estrategias de prevención como las abordadas por el Gobierno, aunque la principal de ellas —un aparato judicial eficiente— está lejos de darse, como constata el Fiscal General, probablemente por falta de voluntad política.

Sin embargo, y aún si dispusiéramos de un sistema preventivo eficiente, ¿por qué es tan difícil reducir la corrupción? Porque la prevención de peligros de corrupción mediante las medidas apuntadas por el Gobierno no es suficiente (en nuestro caso tampoco efectiva), puesto que la corrupción en España es estructural, no es algo casual ni incidental: es una forma de gestionar la cosa pública. Nos hallamos por tanto ante el reto de luchar contra la corrupción no sólo cómo peligro, reprimiendo la comisión de delitos y favoreciendo la prevención, sino también reestructurando la forma de gobernar. La misma UE en su reciente informe, ya citado, insta a España a abordar los riesgos, no sólo los peligros de corrupción: “[las iniciativas emprendidas por el Gobierno español]… deberán complementarse con un planteamiento coherente basado en el riesgo que vaya más allá de medidas puramente legislativas para abordar la corrupción de forma global”.

Un aparato judicial eficiente está todavía lejos de darse

Así, además de los peligros de corrupción conocidos, nos enfrentamos a riesgos no por menos conocidos de menor envergadura: la captura del regulador, monedas virtuales, tráfico de datos, manipulaciones en la economía tarifaria, promoción de oligopolios, alteración de concesiones, apropiación de bienes comunes, son formatos corrupto-génicos de gran poder destructor por cuanto, implicando a un sinfín de agentes públicos y privados y dañando las estructuras básicas del modelo económico, generan grandes beneficios a élites extractoras como las descritas por el economista César Molinas.

Sin embargo, el modelo planteado por el Gobierno pasa de largo ante estos factores e insiste en el tratamiento de la corrupción sólo como peligro, ojeando por el retrovisor a la luz de lo sucedido hasta ahora, ignorando la gobernanza del riesgo, que permite otear por el parabrisas mediante estrategias que abordan el contexto y el conjunto de actores implicados, tanto públicos como privados. Así, el diseño de organismos de colaboración público-privados, de implicación del conjunto de agentes mediante modelos de transparencia, de auto-declaración de actividades, de simetría informativa, de lucha contra los oligopolios y de co-creación ciudadana demuestran altos niveles de efectividad.

Es preciso pasar de un tratamiento penal (necesario, no suficiente) hasta ahora ineficiente (como se ve) a un nuevo diseño institucional anticorrupción. Es necesario avanzar desde una perspectiva de prevención de peligros hasta una de gobernanza de riesgos. Es indispensable pasar de un Estado reactivo, obsoleto y carcomido por los aparatos de los partidos políticos en alianza con actores económicos meramente especulativos, a un Estado proactivo, moderno, capaz de ejecutar una clara innovación institucional, con democracia interna, listas abiertas y transparencia en la financiación de partidos, sindicatos y patronales, que permita situar la corrupción en niveles comprensibles aunque nunca aceptables. Frente al nepotismo hay que implantar la gestión del talento en el sector público, frente al clientelismo hay que favorecer la compra pública innovadora, frente a la información asimétrica que beneficia a unos pocos hay que generar la suficiente transparencia para favorecer la legítima competencia, frente a los oligopolios hay que extender el auténtico libre mercado. Para todo ello hay que evolucionar desde la prevención del peligro de corrupción hacia la gobernanza del riesgo de la misma.

Ramon-Jordi Moles i Plaza es director del Centre de Recerca en Governança del Risc (UAB) y ACAD (Iniciativa Académica Anticorrupción-ONU).