¿Es sostenible el Estado social?

El mensaje llega esta vez desde Holanda. Su Monarca y su Gobierno consideran insostenible el modelo del Estado social. Se nos hace de nuevo visible así uno de los retos de calado que la crisis nos plantea, posiblemente el mayor: el de la continuidad y sostenibilidad del modelo de Estado en el que todavía estamos instalados.

Desde luego, el Estado social es uno de los grandes logros de la civilización occidental. No quedó, como tantos otros proyectos y sueños de la modernidad, en la utopía, sin un lugar de realización. El Estado social se hizo realidad aquí en la Tierra. Tuvo su lugar, su topos, que en un primer momento, mediado el siglo XX, se extiende por los países del norte y centro de la Europa occidental para alcanzar en el último cuarto a los meridionales y periféricos.

Aunque los objetivos y el proyecto mismo del Estado social se definen en la Constitución, lo en verdad relevante es la experiencia de sus realizaciones. Son determinaciones constitucionales vividas, encarnadas, y esto es lo que realmente se percibe por la sociedad y los individuos. Es la vivencia de la atención de toda una serie de necesidades básicas –de un existenz minimun en los términos del filósofo existencialista Karl Jaspers- al total de la población, a cualquier persona, con independencia de su posición económica o social. La educación básica, también la superior o universitaria en condiciones muy accesibles; la atención sanitaria; las prestaciones sociales y las pensiones; los servicios públicos en condiciones accesibles, son experiencias adquiridas y no meros enunciados constitucionales. La pérdida de esas conquistas se percibe así, certeramente,como un retroceso histórico y, además, como el incumplimiento de un mandato constitucional inequívoco.

La más visible amenaza que se cierne sobre el Estado social es la que afecta a su propia sostenibilidad. La crisis y la magnitud de la deuda pública están mostrando bien a las claras las dificultades para afrontar sus cuantiosos costes. Hasta puede cundir cierta desesperanza y preguntarnos si el Estado social ha sido una realidad efímera, resultado de la conjunción de ciertos factores sin continuidad en la historia. Porque otras amenazas provienen justamente de la desaparición de esas circunstancias históricas que lo hicieron posible.

La Constitución garantiza una serie de servicios,  sin imponer su realización directa a los poderes públicos 

Una de ellas, la desafiante tensión entre el capitalismo más agresivo, con su versión fascista en momentos de crisis, y el socialismo totalitario que se planteó en Europa en la primera mitad del pasado siglo. El Estado social se fraguó entonces; primeramente en Alemania, donde esas tensiones eran más agudas, como una tercera vía que, manteniendo los derechos y libertades del modelo liberal, hacía suyas las nuevas reivindicaciones de justicia social. Hace ya unos años que esa tensión se ha desvanecido por completo. El capitalismo, que el Estado social consiguió domesticar, muestra ahora su cara más agresiva y parece no encontrar límite alguno. Otra circunstancia que propicia la desaparición de esos límites es el desfallecimiento del Estado nacional –que era el marco de realización del Estado social- ante el impulso de la globalización. El mismo coche resulta mucho más barato si se produce en un país del tercer mundo que no carga con los costes sociales en beneficio de sus trabajadores.

El mantenimiento del Estado social, constatados sus elevados costes y desaparecidas las más relevantes circunstancias históricas que lo hicieron posible, se presenta así hoy como un objetivo difícilmente alcanzable, en riesgo de utopía. Esto parece que es efectivamente así si no nos planteamos una reforma, no de su concepto y fines, sino de sus medios bajo titularidad pública. Porque el Estado social adoptó desde un primer momento la modalidad de Estado prestacional que, mediante un costoso aparato administrativo público, asumía directamente las prestaciones.

El nuevo modelo instrumental que ahora se considera es el que se ha dado en llamar Estado garante. Comienza a diseñarse también en Alemania hace unos años como alternativa al adelgazamiento del Estado y su costoso aparato administrativo. Uno de sus expositores más influyente es Andreas Vosskuhle, catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Friburgo y en la actualidad presidente del Tribunal Constitucional. El objetivo del Estado garante no es el dispensar directamente, sino garantizar de manera efectiva unas prestaciones que en muy buena medida correrán entonces a cargo de sujetos privados. El modelo no contradice, en principio, los postulados fundamentales del Estado social, que no requiere necesariamente de un monopolio o protagonismo del sector público; tampoco en nuestra Constitución, que reiteradamente afirma que los poderes públicos "garantizarán" toda una serie de prestaciones, sin imponerles la carga de su realización directa.

El problema del Estado garante no es, pues, de constitucionalidad, sino de factibilidad de su paradoja o aparente contradicción: la realización por particulares de funciones y prestaciones asistenciales en condiciones accesibles para el conjunto de la sociedad. La superación de esa paradoja solo puede pasar por una redefinición de las fronteras entre el Estado y la sociedad, entre el sector público y el privado. Implicaría la revisión del carácter "privado" de ciertos sujetos particulares en los que se apoyaría la realización del Estado garante; destacadamente, los que ejercen funciones públicas o los que, de uno u otro modo, son financiados con fondos públicos. El caso de la banca es significativo: ha requerido de ingentes fondos públicos para su rescate, que sólo se explicarían por reconocerle una función relevante en la actividad económica general, y ahora parece que se le abre una vía –tal como se vislumbra en el informe de expertos sobre la sostenibilidad del sistema público de pensiones— para la gestión de un sistema alternativo de pensiones privadas.

Funciones del Estado social pueden pasar a actores privados, garantizando prestaciones razonables

A estos sujetos privados a los que se trasladan así funciones públicas características del Estado social se les habría de trasladar también, en paralelo, un régimen de derecho público, para garantizar que sus prestaciones resulten accesibles al público en condiciones razonables. Varias vías se abren para operar esta extensión del derecho público. Una, por ejemplo, se proyectaría sobre la actividad de estos sujetos privados, introduciendo reglas que garanticen la atención de los intereses generales en juego. Como experiencia contamos ya con las llamadas obligaciones de servicio público que se imponen a operadores privados de servicios liberalizados –telecomunicaciones, energía, transporte, etcétera- para cubrir los espacios territoriales y sociales que no serían rentables y atendibles según la lógica del mercado. Otra se orientaría a la atribución a ciertos particulares de un estatuto de derecho público, con su régimen de control característico, en aquellos sectores de su actividad que realizan funciones o prestaciones públicas.

En cualquier caso y con independencia de los logros y materializaciones efectivas que pueda alcanzar, el modelo del Estado garante responde a un replanteamiento certero de los objetivos de un derecho público que, gestado inicialmente para la garantía de los derechos y libertades frente a un poder que hacía valer los intereses generales, ha de reorientarse ahora a la garantía de los propios intereses generales cuando el Estado está perdiendo, entre otras razones por sus elevados costes, buena parte de sus medios e instrumentos que están pasando así a manos privadas. Mantener el Estado social solo parece posible si se repara en esa mutación en la titularidad de medios y se recompone adecuadamente el sistema de garantías para conseguir, o imponer en su caso, la atención y tutela de necesidades básicas, con una proyección social alejada de la dinámica del mercado.

José Esteve Pardo es catedrático de Derecho Administrativo en la Universidad de Barcelona. Acaba de publicar La nueva relación entre Estado y sociedad (Aproximación al trasfondo de la crisis), Editorial Marcial Pons.