Menos de lo mismo no es reformar la Administración

En un libro todavía reciente, Chris Pollitt y Geert Bouckaert comparan las reformas de la gestión pública en diversos países y las clasifican atendiendo a dos dimensiones: su grado de visibilidad y contundencia, y sus efectos en el tiempo. Reservan la denominación de “reformas bumerang” a aquellas que, pese a su ambición y radicalidad aparentes, desfallecen en el medio plazo, incapaces de cambiar el curso de las cosas. En España, las iniciativas conocidas hasta ahora apuntan, es de temer, en esa dirección.

Detrás del discurso y las medidas anunciadas por el Gobierno parece dibujarse un diagnóstico sobre los males de nuestro sector público que se centra en tres disfunciones sistémicas, agravantes del déficit y la crisis. Podría formularse así: 1) el tamaño de nuestro sector público es excesivo; 2) el volumen alcanzado por el gasto público no es sostenible; y 3) el sistema adolece de una excesiva fragmentación que induce a gastar en exceso e invalida los mecanismos de control. Vale la pena detenerse un momento en cada una de estas proposiciones.

Para empezar, ¿es demasiado grande el sector público español? Si, para medirlo, manejamos, como se hace frecuentemente, el número de empleados públicos, no parece del todo cierto. Nuestro sector público tiene un tamaño intermedio entre los países desarrollados: mayor, por ejemplo, que el de Alemania u Holanda pero netamente menor que el de Italia o Francia. Las cosas son distintas si analizamos la dinámica subyacente. El número de empleados públicos se ha duplicado en los últimos 20 años. Entre 2006 y 2011, mientras muchos países (Alemania, Italia, Dinamarca) contenían o reducían sus plantillas, el sector público creaba en España 565.000 empleos (¡un 47 por ciento más!) En plena crisis, después de 2008, cuando el país ya destruía masivamente empleo, los tres niveles de administración crecieron en casi un cuarto de millón de puestos. El problema apunta, por tanto, a expansión descontrolada más que a tamaño, lo que no es baladí, puesto que la reducción forzada por el escenario fiscal no corregirá por sí misma las tendencias expansivas del sistema.

Tenemos un sector público de tamaño intermedio: mayor, que el alemán, menor que el francés

Algo bastante parecido podemos decir del gasto público. A finales de 2010, el gasto agregado de las administraciones públicas representaba en España el 45,6 por ciento del PIB, frente a un 50,3 en la UE27 y un 50,9 en la Eurozona. No puede decirse, por tanto, en términos comparados, que nos hallemos ante un volumen exagerado, especialmente cuando la recesión ha reducido el producto incrementando el peso del numerador. Ahora bien, el gasto público creció entre 2000 y 2010 un promedio anual del 1,5 por ciento por encima del PIB, lo que quiere decir que en la fase expansiva mantuvimos una pauta desordenada de crecimiento. En definitiva, pensando en el medio plazo, el problema no está tanto en la magnitud de lo que hoy gastamos como en las inercias malgastadoras del sistema. El verdadero desafío es revertir estas y mejorar la calidad del gasto, introduciendo incentivos a la eficiencia que optimicen el potencial de creación de valor de cada euro público invertido.

En cuanto a la tercera disfunción, una opinión muy extendida relaciona la crisis con la irracionalidad y descontrol creados por el traslado de poder de decisión a la periferia territorial (comunidades autónomas y gobiernos locales) y funcional (entidades y empresas públicas) del sistema político-administrativo. También aquí parece imponerse la lógica reductora: de entidades locales, de concejales y asesores, de empresas públicas... Sin duda, concentrar actividad es razonable en algunos casos, pero las operaciones de compactación no están abordando el análisis de lo importante: el grado de pertinencia, eficiencia y sostenibilidad de los servicios públicos afectados. Y a la hora de recentralizar, pensemos que algunas de las decisiones menos edificantes de gasto (radiales, aeropuertos, ciertos tramos de AVE, medios públicos) no se han adoptado desde el extrarradio sino desde los núcleos centrales de las grandes administraciones del país.

En síntesis, el diagnóstico del Gobierno sobre nuestro sector público parece mirar más la foto fija que la imagen en movimiento. Aunque la coyuntura obliga, qué duda cabe, a adoptar medidas de efecto inmediato, este tipo de análisis induce a paliar los síntomas más que a atacar las causas de la enfermedad. Abordar la transformación de la Administración como una reforma estructural –evitando el efecto bumerang- exigiría, en nuestra opinión, cuatro ejes principales de cambio.

Cambiar el modelo: llevar el timón, no remar. Contra la tendencia dominante en el sector privado, nuestras organizaciones públicas tienden a internalizar el trámite y externalizar la inteligencia. El recurso al sector privado para la provisión de servicios públicos es menor que en otros países (2,5 veces menos que Holanda, un 75 por ciento menos que el Reino Unido). En consecuencia, el peso de los sectores de cualificación media-baja sigue siendo muy importante en nuestras plantillas públicas. Sin embargo, necesitamos administraciones que, más que hacer cosas, se ocupen de hacer que las cosas pasen. Las capacidades para liderar, articular, procesar información compleja, negociar, supervisar y comprar con inteligencia son cruciales en el estado contemporáneo. Este cambio obliga a diseñar administraciones capaces de atraer y retener a profesionales altamente cualificados.

necesitamos administraciones que, más que hacer cosas, se ocupen de hacer que las cosas pasen

Invertir en management. El indicador combinado de efectividad del Banco Mundial sitúa a la Administración española en la cola de la UE, y muy por debajo del listón que correspondería a su nivel de renta. La debilidad de la gestión se debe, en buena parte, a que seguimos careciendo de un espacio de gerencia profesional protegido tanto de la burocratización funcionarial como de la colonización por los partidos. Pero quienes dirigen necesitan un marco de actuación más flexible que el actual. España puntúa muy por detrás de países como Suecia, Holanda o Alemania cuando se miden, por ejemplo, las atribuciones de los directivos públicos para gestionar sus equipos humanos. La ofensiva recentralizadora sobre las entidades públicas puede agravar esta debilidad.

Introducir una efectiva rendición de cuentas. El contrapeso imprescindible de la autonomía de gestión es una accountability de calidad. El sistema de control tradicional de nuestra Administración –en el cual permanece instalado el discurso del gobierno- se basa en las reglas formales y la regularidad de los procedimientos. Los estudios comparados muestran que la orientación a resultados de las decisiones presupuestarias es, en España, una de las más bajas de la UE. Y sin gestión por resultados no se incentiva la eficiencia, no se responsabiliza a los gestores, no se mejora la calidad del gasto y no se abre paso a mecanismos de transparencia y control social centrados en lo que verdaderamente cuenta.

Flexibilizar el empleo público. El índice compuesto de apertura de los sistemas de empleo público de la OCDE, que evalúa el grado de flexibilidad de sus políticas de gestión del capital humano, nos sitúa en la cola de los países europeos. Igual sucede al medir las políticas de evaluación del desempeño. Aquí, las reformas debieran, por una parte, acabar con la uniformidad: las reglas que protegen la imparcialidad de los jueces o los inspectores de hacienda no son las mismas que garantizan la eficacia de los médicos, investigadores, urbanistas u orientadores laborales. Por otra, sería necesario introducir prácticas avanzadas de gestión de recursos humanos, desembarazándose de muchas rutinas burocráticas. Por último, se debería afrontar con seriedad una hipersindicalización que ha introducido, en las dos últimas décadas, notorios elementos de rigidez en la gestión de las personas.

Diseño institucional, innovación normativa, introducción de incentivos y desarrollo de capacidades; tales son los ingredientes para una estrategia de reforma que integre estas orientaciones. Limitarse a los recortes, la centralización, la simplificación de estructuras, el control ex ante, la penalización del déficit y el anatema a la “huida del derecho administrativo”, nos encamina a una administración menor y más fiscalizada, pero, desde luego, no mejor. En el fondo, se parece a usar la manguera para reanimar al ahogado.

Francisco Longo es profesor de ESADE. Miembro del Comité de Expertos en Administración Pública de Naciones Unidas.